2018年01月08日

何宁:“WTO+”说明多边贸易体制仍有吸引力

来源:CCG



何宁,全球化智库(CCG)高级研究员、商务部世贸司原司长



多边贸易体制遭遇困境的背景


  世贸组织(WTO)从其前身关税及贸易总协定(GATT)创立至今已有70年,现在可能是最困难时期,关键在于缺少领头羊。目前WTO会员国已有一百六十四个,各有各的利益和想法。同时,发展中国家占比也越来越大,发展中国家在发展当中遇到的困难不一样,寻求的利益也不一样,而由于多边贸易很重要的原则就是协商一致,理论上来说,只要有一家不同意,不参与形成共识,决策就很难顺利达成。


  目前的困难也并非一夕而成,十几年前已有端倪,2003年的墨西哥部长级会议是一个重要转折点。在此之前,即使一些发展中国家在很多问题上表达不同意见,但因为当时美国、欧盟、加拿大、日本等主要发达经济体还起着关键的带头作用,基本上能够发挥领导力,促成决议。而现在,特朗普政府对多边机制不感兴趣,甚至有声音怀疑美国2018年要退出WTO,在这种情况下,如果没有新的领头羊,WTO机制自然面临挑战。


  如此一来,大家都希望有新的力量能够发挥带头作用,不少声音都希望找个“大块头”,让中国来带这个头。尽管中国现在占全球经济分量很大,贸易上排第一,经济总量上排第二,但真的能当好这个领头羊吗?


  多年前,有一句玩笑话用来形容中国在世界贸易中的地位,叫做“成事不足、败事有余”。意思是一项决策如果少了中国的支持,恐怕很难做成,同时,中国也尚不具备凭一己之力推动世贸决策的能力。


  整体来说,目前全球多边贸易受阻的大背景是金融危机之后的世界经济下滑。现在虽已有起色,但还没有恢复到繁荣的程度。而小背景就是特朗普治下的美国突然对多边体制不感兴趣,不过美国有大选,未来政策可能还会回到对多边贸易体制有利的方向上来。


  所以WTO成员国应该坚持,把目前这个困难时期熬过去,虽然目前维持体系也不一定能够促成重要谈判成果,但是一旦散伙,失去了这个多边贸易体制,会出现大问题。退一万步讲,就算美国退出WTO,只要其它成员坚持不退出,WTO框架还在,大家遵守规则、保持这个体制,那么唯一的变化就是美国人退出了,而且这不会是永久的问题。


  中国在WTO当中的利益是在变的,坚持的东西也在相应变化。从经济诉求上讲,中国不仅与发展中国家有着共同语言,而且在越来越多的问题上与经济更加发达的国家的诉求相近。比如投资方面,我们以前只关注保护东道主的权益,因为对外投资还不多,我们会认为投资方权益是发达国家的事。现在对外投资数量增长了,所以同时也要考虑怎么保护投资方的利益。这就是一个变化,我们的诉求会因为自身发展水平的变化而变化。


  中国会变化,其他国家也是一样。在多边谈判当中,不同国家会根据自己在具体议题上的立场和利益来划分小团体,和诉求相近的国家共同发起提案。发达国家或发展中国家都有各自的利益,而在追求共同利益的时候,发达国家和发展中国家的总体利益在一些大的问题上是不尽相同的,160多个国家要能协商一致谈何容易,这是一个多边贸易体制必然遇到的问题。


  其实欧盟也是如此,原本15个成员国的时候大家利益差异较小,都还常常发生摩擦。现在有25个成员国,内部发展水平也存在不一致,决策就更难统一,做决定所需的时间周期当然更长。



中国如何支持多边贸易体制?


  在困难时期,中国如何支持多边贸易体制?从大的方向来讲,关键还是练好自己的内功。也就是说,我们自身的管理体制、规则以及对WTO的承诺是不是能做到位,都是很重要的。


  十九大提出要建立“人类命运共同体”,让更多的国家共享发展的好处。为了体现这种理念,我们需要一个更高水平的开放局面,尤其是应该在一定程度上增加我们的进口。进口量大了之后,在世界经济、贸易活动中的发言权才会大。


  以中美的贸易数字对比来看,2016年中美对外贸易总量大致相当,都接近4万亿美元,但进出口占比结构却有较大差异。美国的出口是约1.6万亿,进口是约2.3万亿。中国则几乎反过来,出口是2万多亿,进口是1万多亿。


  美国人在世界经济、贸易问题上的发言权,很大程度上归功于其为世界提供了一个大市场,为其他国家的产品、服务提供市场。中国虽然经济总量大了,提供的市场也比以前大,但仍然稍显不足,要能达到进口额占总贸易额的一半,甚至一半以上的程度,中国的发言权才会更大。所以我们现在还没有真正担当多边贸易体制领头羊的能力和地位,这跟我们的进口数字也是相关的。


  当然,我们现在采取的一些举措,比如在消费品方面主动减税、主动降低金融领域的市场准入门槛,这些都是好的开始,是一个正确的方向,体现了对多边多边贸易体制和规则的支持。


  中国刚加入WTO的时候,在头一个十年的时间里面,可以说是大踏步地履行自己的承诺,改变原有的体制。当时国际上认为中国变化很大,对中国期望值也很高。但是后来,承诺基本上都得到履行之后,改变的空间自然变小,速度也放慢,中国在外界看来可能就没有原先那么主动,这之间有一个反差。


  但是,现在是多边贸易体制遇到困难的时候,我们更需要强调多边贸易体制的严肃性、坚定体现对多边贸易体制及其规则的尊重。我们如果在关键时刻把这些基本原则和精神守住,就会开始成为一个榜样,得到更多国家的信任,从而在未来发挥更重要的角色。



WTO的作用和吸引力仍在



  当下自由贸易区之所以盛行,就是因为多边贸易体制本身遭遇了困难,但是,不管自贸区如何发展,其规则还是要基于WTO这个多边贸易体制的规范,在这个基础上才能顺利实现。自贸区有一个外号叫“WTO+”,因为现在全球160多个WTO成员国,几乎每一个自贸协定里面都少不了这些成员国的影子,那么他们作为WTO的一员,其贸易规则也要符合WTO的规范。所以WTO是一个基础,在这个基础上再去建立成员之间的其他优惠就没有问题,否则就很可能遇到问题。


  多边贸易体制遇到困难的时候,双边和区域贸易协议发展势头肯定增强,因为大家都要寻求其他手段实现自己的诉求和利益。但是双边及区域协议同样大费周章,不如多边机制事半功倍。


  WTO能从最初的23个国家发展到现在164个国家,本身就说明了多边贸易体制的作用和吸引力,这个东西不会说垮就垮掉,因为它的作用、吸引力还在。所以从总体上判断,虽然WTO现在是困难时期,因为缺少领头羊而出现一个真空,但这个困难时期总会过去。


  (本文根据何宁2017年12月18日在CCG“从WTO部长级会议看全球多边贸易体制的未来”研讨会上的发言速记整理,转载请注明出处)



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