郑金连：从永久居留制度的设置目的思考《中华人民共和国外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》

作者 | 郑金连 清华大学社会科学学院

2020年2月，《中华人民共和国外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》（以下简称《条例》）公开征求意见，引发了网络热议。作者认为，引发讨论的一个重要原因可能出于对永久居留制度的历史渊源及制度设置目的不了解，以至于认为永久居留的申请条件过于容易；了解永久居留制度的历史过程及其为引进人才服务的目的，可能更容易理解《条例》中申请永久居留申请的各项条件。

全球化经历货物流动、资本流动进入人才流动的历史发展新阶段。作为全球化的捍卫者和受益者，作为世界第二大经济体，我国已经是推动全球化新机制的重要力量，在构建人类命运共同体中将承担更多的国际责任，而全球化新机制的建设以及国际责任的承担，都不仅需要中国力量，更需要各行各业的国际化人才。永久居留制度是其他国家行之有效的吸引国际人才的手段，也是我国建立具有国际竞争力的人才制度的重要方面。

在我国，永久居留制度可追溯到1985年出台的《外国人入境出境管理法》，该法首次提到了永久居留。2004年8月，在加入WTO三年后，我国发布《外国人在中国永久居留审批管理办法》（以下简称《办法》），正式加入永久居留证颁发国行列，实施永久居留证制度，原则上可以为在中国境内符合申请资格的外国人士签发永久居留权证明，俗称中国“绿卡”。随着国内外形势变化，2016年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》（以下简称《意见》），随后公安部陆续在北京、上海、广东、福建等地开展出入境管理改革试点，试图通过改革出入境制度，为试点区域吸引人才创造环境，加快了吸引国际人才的步伐。在《意见》及相关试点政策制度化、规范化的基础上，为系统地解决外国人永久居留制度当前存在的问题，形成了目前《条例》。总体来看，《条例》的出台，将使得外国人申请中国永久居留的条件更务实，受理审批程序更加规范和优化，永久居留资格待遇得到全面落实，永久居留相关服务水平也将得到实质性提高，标志着我国外国人才永久居留制度更加法制化更加国际化。

《条例》引发网络热议，核心问题可能是不了解永久居留制度设置的目的，也表明《条例》在立法目的这方面还有待进一步明确。纵观历史，不管是美国这样的移民国家，还是德国这样的民族国家，其永久居留制度皆主要是为了留住国家长期需要的人才而制定。美国获得绿卡的通道有四种，通过工作、家庭、难民或政治避难以及其他方式，家庭与工作两种渠道紧密相连，因为人才移民必然涉及配偶、子女等直系亲属移民。通过工作申请获得绿卡的又称作职业移民，职业移民分为五类，EB-1杰出人才，EB-2优秀人才，EB-3专业人才，EB-4特殊人士，EB-5投资者，现行美国移民法给职业移民规定的配额上限是每年14万个名额。据报道，自2004年实施外国永久居留制度以来，2004-2013年期间，我国仅有7356名外国人获得中国“绿卡”；2016年，公安部共批准1576名外国人在中国永久居留，较2015年增长163%。而据美国国土安全部数据显示，美国绿卡获得人数每年约100万，目前绿卡持有者中高技能人才占12%左右，每年通过永久居留制度吸引的高技能人才为12万人左右。这意味着我国自实施永久居留制度以来，绿卡签发总量也仅为美国一年签发的高技能人才绿卡的10%左右。由此可见我国人才引进制度的国际竞争力差距。

当前，国际人才竞争态势发生了巨大变化，逆全球化态势明显，中美贸易战的持续僵持，单边主义抬头，美国联邦政府针对“千人计划”等采取了一系列行动，从法律层面限制外国企业和机构在美引进人才。美国加大技术人才引进，德国新出台《技术移民法》，英国等发达国家也不断推动移民制度改革，都在加大人才吸引力度，而中国各类海外引才计划目前则备受挫折。《条例》的出台，将有助于中国以更国际化、更制度化的方式吸引国际优秀人才，助力中国创新发展。因此，《条例》在立法目的部分，不仅仅应该包括“进一步扩大对外开放”和规范外国人永久居留管理，更应该突出以国际视角、国际接轨的方式引进人才的需要。

网络上热议的另一个突出问题是认为永久居留的申请门槛过低。其实，我国永久居留证历来被誉为“最难申请的绿卡”。申请门槛过高、程序复杂、适用范围小、相关待遇不够明确等问题，是永久居留制度没有充分发挥吸引高层次人才的作用的重要原因。近年来，随着海外高层次人才引进工作的推进，外国人永久居留证的申请以及相关待遇落实问题日益凸显，从《条例》的具体条款看，其制定也是侧重这两个问题展开。

就《条例》中列出的申请条件而言，作者认为其中规定的绿卡申请条件多为给人才引进部门留有活口的条件，都需要由移民管理部门与科技、教育、文化、卫生、体育等部门协商的条款，具体条件需要各部门进一步明确。《条例》中第十条为一般条件，第十一条针对突出贡献人员，按作者理解应该是目前各领域获得国家级奖项的人才，第十二条针对可以直接申请永久居留的杰出人才，第十三条是针对各行各业急需紧缺的高技能人才，而第十二第十三条的具体条件皆为国家移民管理部门与外交、发展改革、教育、科技、人力资源社会保障、商务、文化、卫生健康、体育等部门会商后方可进一步明确。第十五条和第十六条是在探索通过市场化的渠道给在中国工作、投资的外国人才留下申请永久居留的通道，但是具体条件需要根据国家经济社会发展情况和国内劳动力市场情况进行定期调整。关于给配偶等直系亲属颁发永久居留的条款，其实是沿袭《外国人在中国永久居留审批管理办法》中的条款，主要是为获得永久居留的人才的配偶及直系亲属服务的条款。

这些申请条件从国际对比来看，门槛并不低，而且在实际操作中，因为涉及不同部门的层层审批，申请难度不小，“最难申请的绿卡”的形象不可能一下子得到改观。相比于2004年发布的《办法》，个人感觉《条例》在申请条件方面的主要进步是，一方面具体申请标准的考核指标上更对标国际标准；另一方面，减少了对用人单位的要求，为用人单位留住优秀外籍人才松绑。当然，针对第十五、十六条，作者认为仍需要结合社会各方面反馈的意见，进一步商榷，而且需要建立从短期工作签证到长期永久居留的过渡通道。