北京创新发展20项出入境政策措施热点问答

　　2016年3月1日，公安部支持北京创新发展的20项出入境政策措施正式实施，涉及外国人签证、入境出境、停留居留等方面。同时，公安部中关村外国人永久居留服务大厅正式对外办公，受理、审核永久居留申请，提供咨询服务。这是继中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》后地方的第一个试点。

　　2016年2月18日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》。这项改革涉及外国人永久居留的申请条件、资格待遇、受理审批程序、日常服务管理等多方面内容，是中国在对外国人永久居留服务管理制度上的一次改革创新，对吸引国际人才来华、服务外国人在华活动、推动社会开放再上水平具有重要意义。

　　此次施行的北京出入境新政，是落实人才强国战略、促进创新驱动发展、深入出入境改革的一项重要举措，将极大促进北京特别是中关村吸引聚集更多海外高层次人才和创新创业人才，为我国科技创新提供源源不断的内生动力。

　　作为长期积极参与和推动国家这项重大政策研究和全程参加北京人才出入境新政研究的智库，中国与全球化智库（CCG）于近日举办媒体交流会，CCG研究团队就新政细则和意义进行解读，并回答了记者提问。

　　Q：新政策公布了很多细节规定，您认为还有哪些可以改进的地方？

　　A：这次新政策的力度虽然很大，但还是有可以进一步放开的地方，还可以做很多工作。像这次的政策中规定华裔的博士可以申请绿卡，门槛还可以再放开，例如规定华裔的硕士、有五年海外工作经验的也可以申请。其中十条政策是针对中关村实行，经过中关村试点后，可以在全北京实施，并尽快向全国推广。现在北京、上海推广的政策，比如上海规定60万年薪、12万纳税、连续工作4年以上就可以获得绿卡，北京是50万年薪、纳税10万、连续工作4年以上，能否也尽快在全国推广。这次的政策提到了投资移民，北京规定投资100万美元可以获得资格，其他地方同样可以因地制宜。外国留学生现在可以在北京、上海工作，今后或许也可以在天津、河北等地工作，放开工作地的限制。类似政策的进一步拓宽和普遍适用，可以继续推动。还有可以改进的，例如对外国人的管理，包括外国人子女在中国就学。CCG也在给国家外专局做一个课题，4月份还要发布《国外引智蓝皮书》，在上海、广东、四川等地做了大量的调研，发现外国专家子女在中国的就学是很大的问题。他们的小孩上国际学校所需费用高昂，上普通学校又没有相应的通道，不容易进去。现在有了这一政策，外国人获得永久居留条件后，真正在中国呆下来还要靠整个社会的接纳和融合程度，需要加强后续服务，包括子女就学等很多方面，这些都是未来需要进一步加强和提升的。北京20条、上海10条以及福建自贸区10条，是目前由公安部批的最新的三个试点，可以尽快把试点经验复制、推广到其他地区。

　　Q：这次的新政策能否称之为中国移民体系的雏形？

　　A：新政策肯定是开始向类似国际移民机构的吸引国际人才的规律、惯例开始接近。例如，中办、国办印发的《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》（以下简称《意见》）中提到“整合管理体制。坚持统一管理、权责一致，调整和理顺政府相关部门职能分工，加强外国人永久居留服务管理职能整合，进一步完善国家移民管理机构设置和职责配置，统一承担制定永久居留政策、实施受理审批和开展日常服务管理等职能。”“建立统筹协调机制。建立由外国人永久居留审批管理部门牵头、有关部门参与的永久居留服务管理工作协调机制，加强政策衔接，会商解决重大问题，协调抓好工作落实。” 其中的“进一步完善国家移民管理机构”预示着未来有设立移民局的可能，现在要进一步加强这方面工作。文件已经说得比较清楚，是与国际接轨的、中国系统地吸纳国际人才包括移民的一个雏形的体系。就像改革开放吸引外资，要有抓手、落脚点，例如当时出台的第一个《中外合资经营企业法》，就是中国吸引外资的、里程碑式的纲领性文件。现在中国从吸引外资到吸引外才，这个文件是建立中国移民体系的很重要的指导意见，可以说是这一体系的雏形。

　　Q：新政策究竟能吸引到多少人才，对国内就业有没有冲击，有没有量化的预期？

　　A：个人认为新政策的放开对国内就业影响不大，因为新政主要针对的是高端的国际化人才。比如说比尔盖茨每年都到美国国会去作听证，微软每吸引一个外国人才就为美国创造四个就业机会，吸引外国人才可以带领更多的中国企业国际化，提高中国的管理效率，创造更多的就业机会。例如李彦宏回来，百度创造了几万人的就业机会。这种高端人才的引进，其实是有助于就业增长和企业国际化的，所以不会对国内就业造成冲击。

　　而且目前在华外国留学生的比例是全世界最低的，只有0.5%左右，欧美国家都是10%左右。如果有10%的留学生都不觉得造成冲击就业市场，0.5%又怎么会对我们的就业市场造成冲击呢？现在像万达、华为等企业都很缺这方面的人才。华为也找过我们，他们现在海外有三万多人，国内有两万多人，都是经常要出国、要办签证的，其中很多都是外国人，非常希望这些人的工作签证、绿卡办理更加便利，更加有利于推动企业国际化。所以这样一个政策并不影响中国国内的就业，而且还很互补。例如万达在美国用了很多美国的海归，对他们在国际上的发展是非常有利的。包括要实施“一带一路”倡议，培养“一带一路”国家留学生来华留学，也能帮助中国企业走出去。

　　Q：目前我国外籍人才现状是怎样的？主要分布在哪些领域？学历水平如何？大概有多大数量的外籍人才有永久居留身份这方面的需求？

　　A：在中国的外国人要看统计口径。根据2010年的人口普查，当时在中国有长期居留许可合法身份的大概有60多万人,最新数据大概有80多万，按照14亿人口计算，比例微不足道，大概0.04%-0.05%。印度的国际人口比例是0.06%，比中国还高，发展中国家的平均水平是1.6%，全世界的平均水平是3%，发达国家的平均水平是10%，中国现在处在最低的线上。

　　从构成来看，现在主要是跨国公司工作人员、外国专家、大学外教、各种英语老师、各类服务行业、取得外国身份的华人华侨。比例还是很低，构成是比较高层次的。外国人来华工作首先是要取得中国的许可，总的来讲是有一定专业技能的，学历至少大学以上。中国的市场很吸引人，就像当年很多人想去美国西部淘金，现在很多人愿意来中国发展。例如一个企业家住在新加坡，他其实很想住在中国，但是中国目前一些条件不允许。新加坡现在每年也吸引很多移民，从原来300多万变成现在600多万，很多都是移民。中国有了这个政策对吸引国际人才是非常有利的。

　　以前很多人没有这方面预期，再就是很多政策不配套，很难说多少人想来中国住，直接问没有意义。例如开放留学，现在是30多万，到2020年会达到50万，假如80%是读学位的，那就有3、40万人，其中如果有一半人获得工作许可，他们可能在中国工作几年后，熟悉了环境掌握了语言，甚至成立了家庭的话，很可能就留在中国了，这个需求是随着未来配套政策的不断完善而逐渐增长的，现在单纯问多少人愿意拿中国绿卡很难说，但这个市场是存在的。就像很多人去美国，因为美国有一套成熟的市场机制吸纳人才、接收人才，而中国现在没有。所以新政策非常重要，建立了一个吸引外国人才的基础、体系，未来随着政策的不断完善，预计来中国定居、工作的人才会越来越多。这个总量很难估计，随着时间的推移，10年内有可能会翻一倍或两倍。

　　目前在华工作的外国人总体素质还是很高的，像上海规定的60万年薪，北京规定的50万年薪，一个人要连续4年有企业愿意出50万年薪给他，这是市场调节的机制，人的素质不会差到哪去。这里面很大的亮点是市场化，人才评定标准的市场化，用市场来调节这件事情。过去说一个人什么素质我们很难回答，但市场会告诉我们他有什么素质。企业大部分是以追求利益为目的，企业是理性的，市场是理性的，如果一个人不是人才企业也不会付冤枉钱。人才评价体系的市场化的机制应该会获得好评。原来都是政府决定你是不是人才，包括各种引智计划，但是企业用不用你才是最重要的，是检验人才的标准。

　　Q：港澳特殊人才落户与绿卡有何区别？渠道相对外国人才而言有何不同？

　　A：原来港澳人才只有回乡证，因为港澳人才不算外籍人才，但现在政策也放宽到他们了，家属也可以落户，其实是类似于绿卡，只是名称不一样。这次新政策里面都是关于外籍人才的，港澳人才不属于外籍人才，这方面大家一直很关注，事实上回乡证享受的就是永久居留的待遇，只是由于体制特殊不能叫做永久居留证或绿卡。这次出台的政策里，第19条就是关于港澳台的高层次人才聘用外籍家政人员，给予相应期限的事务类居留许可，具有一定特殊性，其他外籍人才没有这种特殊许可。

　　Q：请举例说明如何推动政策的简化。

　　A：我上周刚到四川参加四川省外专局组织的会议。现在整个四川省申请绿卡的人很少，很多“千人计划”专家反映，申办绿卡要求他们去美国公证一些信息，还要到中国驻美大使馆开具证明，手续特别复杂，所以不想办。这次起草新的实施意见过程中，大家提出很多具体建议。例如外籍华人博士可以申请绿卡，但怎么定义、证明华人身份，大家都有不同意见。我提出一个建议，能否简化成“曾经拥有过中国的身份证、户口或护照”，能提供原件或复印件，公安系统能查到，就可以证明华人身份，就不需要再到处去公证，公安局自己就可以查询证明。这就是说明，虽然有政策，也要考虑政策的实施怎样尽量简化、便民、可操作。我提出的这个建议很方便，得到他们的认可。例如取得国外身份的留学生想回来，要证明华人身份，只要提供原来的身份证就可以，也就是绿卡办理要本着简化、便利的精神。另外对于华人的二代，不是在中国长大的，当时我们也提出建议，能否通过当地社团、侨务组织来证明。后来我们的建议也得到采纳，现在侨办介入进来，例如你的祖籍、侨乡、海外的社团、使馆等，有很多的渠道可以证明华人身份，而不仅是原来一种渠道。这样的话，如果本身是大陆出去的没问题，有大陆户口、身份证、护照信息；如果是东南亚出去的华侨，可以通过很多方式来证明。所以智库参与进去，让政策实施的意见可操作，细化、简便，减少实施障碍，以免很好的政策难以落地，就像2003年出台的绿卡政策，至今总共办理了七八千张，就是因为不好操作，不好落地。

　　Q：华裔博士的申请也是通过中关村来进行申请吗？

　　A:是的。外国人可以在来访的时候跟中关村企业谈妥，说明其本人要到中关村这里工作，中关村首肯后，企业可以启动申请的程序。一切以市场为导向，只要企业愿意接收，那一切就好办。正如你要到美国去工作，得先有美国企业接收你，那么你申请美国H1B签证的时候，美国企业会帮你申请，在中国也是一样的。这个外籍人士是需要为中国的经济做出贡献的。

　　Q：北京的20项出入境政策跟上海的相比有哪些比较大的区别？北京的新政策对上海有什么借鉴意义？

　　A：在绿卡的标准上，北京比上海低了10万，上海60万，北京50万，这是一个区别；另一个区别就是在吸引留学生方面，上海规定只能是在上海毕业的留学生才能留下来，北京没有相关的限制，全国毕业的都可以吸纳。然后，北京还比上海多的，就是不仅在中国毕业的留学生，即使在国外毕业的外国学生也可以来中关村，即使没在中国留过学的也欢迎来，这些是北京比上海进步的一些政策。此外，在北京，比如一年以后、两年以后的工作签证可以直接转长期工作签证，这个上海政策还没有规定，而且华人博士可以直接申请绿卡的规定在上海也没有。几项比较关键的政策都比上海优化了很多，所以说北京这20条其实是在上海政策的基础上不断扩大和延伸。

　　我们希望未来北京20条也能在上海实施。现在已经有很多国内城市注意到这个问题了，像宁波、青岛、成都、广州等，不光是北京上海有这个需求，现在中国的很多副省级城市都在考虑，包括厦门等都在向CCG了解情况，CCG也准备做这方面的课题研究进行推动。福建也有些新的政策，例如福建自贸区的。现在北京上海，加上公安部、中办国办出的这个政策已经构成了一个很完整的，涵盖从中央到地方的国际人才、国际移民的接收体系。我们希望经过一段时间，这个体系还能不断完善，有更大的发展。

　　中国第一个外国人永久居留受理中心在中关村今天正式启动，这个意义很重大。很多年前，我们办中国护照的时候只能去北京的小街，那时候只有小街一个，现在北京每个区每个县都有。这个受理中心很有里程碑的意义，以后在上海乃至全国各地，这种受理中心都会办起来的。

　　Q：怎样看待部分外国人认为中国绿卡吸引力不足的问题？

　　A：配套政策需要先有一个宏观体系，需要一个载体把外国人吸引进来，然后再不断完善政策。例如“千人计划”当时出来的时候外国人不能办绿卡，我们对此也做了一些呼吁，现在已经可以办绿卡了。当时还规定有外国身份的人不能担任国家科学课题的第一申请人，后来这个也取消了。这就说明制定任何政策，需要先营造起环境气氛。

　　来华外国人获得永久居留许可的，首先享受国民待遇，出入境不用办签证。现在办签证是个很麻烦的事情，很多外国人每三个月六个月必须出境一次，或者一年出去一次，现在这个政策就避免了。他的子女也会享受相应的国民待遇。所以这个政策便利的地方还是很多的，尤其是现在出入境很频繁，对外籍人士来讲很方便了。我们最近跟一些外企合作的公司座谈，他们说每年给一大批外国人办工作许可的时候，他们的护照基本上一个月不能动。那么这一个月他们哪里都不能去，就是因为办签证的时候前后要好多天，要填表、送进去几天时间，批下来又要几天时间，拿出来就得半个月，这期间有非常多的不方便。实际上，从我们得到的反馈来看，期待永久居留政策的外国人还是挺多的。

　　更多的政策都能适应华裔。改革开放以来中国出去了四百万的留学生，出去了一千万的华人华侨，像美国现在华人已经达到了四百多万，将近五百万了，这些大量的拥有外国身份的华人，想回来的话，这个政策对他们是非常方便的。所以这个政策不仅是吸引纯粹外国人而且还吸引海外华人。另外，现在住在中国的韩国人有几十万，好多都是黑户，这个政策可以让他们更自由更阳光地住在中国，政府也便于管理，这个意义还是很大的。更关键的是这向世界发出了一个信号，表明中国是欢迎国际人才来的。现在有很多声音说中国更保守了，更封闭了，不欢迎外资了，而这个政策出来昭示着中国是开放的，有很多正面意义。

　　CCG自己的专家也是如此，他有时候不得不放下工作回家一阵，给我们也带来很大麻烦。给专家办签证需要一二十天的时间，我们是研究国际人才的机构，都必须找相关部门出面帮助解决问题，如果其他的单位碰到了这个问题那会有多难！这些外国人觉得他是来中国做贡献的，但遇到很多障碍，感觉很不舒服。新的政策对还没来的外国人可能会有一个正面的信号，表明中国是开放的，愿意吸引各地外来的人才。

　　Q：如果一个外国人既是在华留学生又有创业项目，那跟一般创业人员有没有什么区别？在政策层面会有特殊的对待吗？

　　A：如果外国人在孵化器正常创业，他就可以享受相关的政策。但是外籍人才如果在中关村创业的话，首先是身份的问题，包括注册之类就有诸多的不便。现在高校的留学生，主业是学习，不能去就业，在中关村兼职创业的话，可以先到创业的地方，当地给你认可了，然后中关村出证明说他愿意在这里创业。然后这个外国人可以到所在高校开具在校证明给北京市公安局，公安局就在他的学习签证上加注一下创业，这样就是合法的。

　　来华留学生在中国就业需要两年的工作经验。因为留学生直接毕业不可能有工作经验。毕业后直接创业可以走中关村的渠道，如果该留学生是创业团队的主要成员，那么可以申请私人事务类签证，有效期5年。程序是管委会要认可他有创业团队而且是核心成员，留学生出示相关证明后去出入境服务大厅办理，公安局就给他一个私人事务类签证。如果拿这个签证过一段时间符合永久居留条件了，例如上面提到的直通车，或者获得投资200万，留学生就可以申请永久居留了。

文章选自《中国与全球化智库》2016年4月刊总57期，作者为CCG编辑部，转载请注明出处。