“移民”收缩浪潮中的“另类”放宽选择 | CCG研究

 

 


  摘  要

近年,国际移民发展趋势呈现出以下特点:国际移民数量增加,所在区域相对集中,但流动性下降;经济发展刺激短期迁徙;移民流动形式多元化,尤其在大规模移民流中,迁徙的动机具有很强的混合性;被迫流离失所者规模巨大,重新安置与返乡者的比例较低,但增幅开始出现放缓迹象。主要西方国家近年反映出的政策收紧趋势并不能反映政策变化的全貌,各国根据自身发展,在移民政策变革上各有侧重。劳务移民、就业与创新,一直处于移民政策争论的中心位置。美国与英国虽然不断加高投资移民的门槛,却特别制定了吸引企业家移民的政策与规则。在移民政策“收紧”之外,新加坡为增加人口规模相对放宽移民规划,加拿大结合国际教育战略增加了高素质移民的数量。虽然中国大陆地区国际移民占总人口比重仍是世界最低,但中国也在不断从国际移民来源国,成长为治理方式与机制不断进步的国际移民目的国,外国人“来华逐梦”也呈现上升趋势。“一带一路”沿线地区也成为中国规范移民的重要流向地区。

世界主要西方国家的移民政策趋向
(三) “移民”收缩浪潮中的“另类”放宽选择

  目前,并非所有的发达国家地区都认同“反移民”思路的政策。仍然有许多国家是根据国家自身人口结构与国内经济发展情况来理性地调整移民政策。例如北美地区的加拿大以及亚洲的新加坡和日本。经济发展逻辑和城市化逻辑是一致的,就是需要多层次、具备不同技能的人群。国际移民和本土工作者早已形成一种分工与互补的经济关系,这也是为何在反移民政策氛围中,依然有坚定支持移民的力量存在;在逆全球化声浪中,逆全球化全球之中依然有出台政策吸引移民的国家存在的一个重要原因。被冠以 “高端人口”和“低层次人口”标签的群体,存在实质上的互补的关系。正如高新科技的产出不但取决于研发人员的能力,还取决于其他社会生产因素,尤其是餐饮与快递运输等工作生活服务。

1.  为增加人口规模,新加坡放宽移民政策

  近年来,亚洲是最大的国际移民目的国之一,每年国际移民平均增长率为4.2%。尤其是新加坡,与主要西方国家的整体移民准入收缩趋势不同,新加坡的国际移民总量增加,各类签证批准量同比都有增加,但其准入门槛也相应提高。其迁入移民由外籍专业人士、留学生和低技能外来劳动者组成。2017年,新加坡移民政策有了新变化,政府将放宽移民政策,规划未来新加坡的人口将从目前的531万增加到600万左右,到2030年人口规模将会达到690万。

  新加坡移民政策的变化主要体现在三个方面:

  第一,放宽国际移民政策,增加新加坡人口总量。根据2017年的新规划,新加坡每年将引进15000至25000个新移民,并将批准3万名外籍人士成为新加坡永久居民,在新加坡移民政策放宽同时引进优质移民。

  第二,除计划为外籍人士增加永久居留身份外,各类移民准证签发数量增长。新加坡常住居民从2016年的393万人上升至2017年的397万。根据新加坡人力部的最新信息:就业准证(EP)的持有人数,从2015年的187900人,上升到了2016年的192300人,增长率为2.3%,工作准证(SP)持有人数则从178600,小幅上升到了179700人,这两个数字,同样是新加坡建国以来的新高。

  第三,在增发各类准证签发数量的同时,提高各类迁入移民的质量,提高就业准证(EP)、家属准证(DP)与长期探访准证(LTVP)的门槛。2015年9月1日起,工作准证(SP)和就业准证(EP)的薪水要超过5000新币才可以申请家属准证(DP),就业准证(EP)薪水超过10000新币才可以申请父母的长期探访准证(LTVP),而以前的门槛分别是4000新币和8000新币。从2017年1月1日起,就业准证(EP)的申请条件实施新规定,对申请人的最低月薪要求,从以前的3300新币上调至3600新币。

  之所以新加坡的移民趋势开始与大多西方国家分道扬镳主要原因有两点:

  第一、新加坡经济发展对外来移民的依赖性较高,促进移民政策向宽松调整。虽然移民大量涌入所引发新加坡房价高抬、交通拥堵、公民就业困难等一系列问题,也曾引发过民众的抗议。新加坡政府在2009-2010年间,也曾不断收缩了移民准入,2010至2017年十年之间,新加坡的移民比例下降0.7%。(见图17)但诸如酒店、餐饮等服务行业,以及其他新加坡本土居民不愿从事的、劳动技能要求较低的岗位,大多依靠外来移民从事。不仅如此,新加坡的金融、科研等行业的高级岗位也对国际移民有很大需求。

  第二、新加坡人口总增长率放缓,从2010年人口增长率为1.8%,到2017年已降至0.1%。另一方面,新加坡人民的生活质量显著提高,优渥的生活和宜居的环境下,人均寿命越来越长,新加坡在20世纪50年代实施严格控制生育政策,尽管之后鼓励生育,但总体生育率依然不高,呈下降趋势(见图18)。尤其是占总人口比重最大的华人,生育率最低。2016年华人在新加坡的出生率自1998年后持续走低,至2016年低至1.07%。这使得新加坡的人口结构发生显著变化,人口老龄化趋势严重,引进移民成为缓解人口老龄化的应对措施之一。这就使新加坡政府一方面需要引入移民弥补劳动力不足、缓解老龄化趋势,改善人口结构,令新加坡保持有力的国际竞争,另一方面,不得不采取提高申请眷属准证的门槛,限制移民类型来保障移民质量与本国公民的权益。

  2.扩大移民计划:加拿大的国际移民与国际教育战略的相互促进

  2016-2017年,迁入加拿大的移民主要以经济移民为主,其移民政策目标也是为了让更多符合加拿大可持续发展的移民前往该国的过程更加便利。2017 年11月1日,加拿大政府公布了未来三年吸收百万新移民的移民政策,其中,2018 年移民配额31万,2019 年33万,2020 年34万。留学生最常申请的联邦经验类移民(Canadian Experience Class)类别,2018 年名额为74900名,2019年增长至81400名,2020 年增长至85800名。拥有一年的加拿大工作经验的留学生即可申请。在2011年至2016年期间,加拿大总共接收了120万新移民,其中60.3%被列为“经济”类移民,近一半人通过技术移民计划来到加拿大。与2016年相比,经济移民在整体移民中所占比例提高,2017年总比例超过半数,为57.%,家庭移民占比为28%。(见表1)

1 20162017年加拿大移民计划

2017年目标

2016年目标

调整比例

经济移民总数

17250057.5%

160600

+7.41%

家庭移民总数

8400028%

80000

+5%

难民与人道主义

支援移民

43500

59400

-26.77%

波动区间

28-32

28-30.5

+4.92%

目标人数

300000

300000

资料来源:根据加拿大签证中心数据整理。

  从2017年6月6日起,加拿大移民部对快速入境移民项目(Express Entry)实施三项重大调整举措:法语可以加分;兄弟姐妹定居加拿大可以加分;取消强制注册Job Bank。2017年6月19日,加拿大移民入籍新法案C-6法案正式实行。新法做了几个方面的调整:缩短入籍所需要的居住年限,在时间计算上更为灵活,减低高龄语言门槛,快速入境移民上升。2017年将有多达75300名新移民通过快速入境中的项目来到加拿大,2016年加拿大政府设定快速入境项目的人数上限为59000人。通过快速入境方式的人数明显上升,预计2017年通过快捷方式申请加拿大永久居留权的人数将大幅增加。并且自2017年7月28日起,给予部分永久居留申请者在申请过程中豁免年龄限制。

  加拿大地广人稀,对国际移民十分依赖,国际移民政策较为宽松,移民方式多样化,并且呈现越来越宽松、多元的趋势。2010年2月14日,加拿大通过了一项新法案,即魁北克经验类移民(简称PEQ),它允许满足条件的国外人才或留学生快速获得永久居民身份,从而实现“进得来,留得住”的目标,使他们能够快速地融入当地社会,满足加拿大对技术人才的迫切需求,促进当地经济发展。申请者需要在魁北克省完成至少1800学时的学习,拿到政府认可的文凭(博士,硕士,本科,DEC,DVS/DEP等),不需要工作经验,满足基本条件,就可以申请PEQ移民,提交申请后,一个月左右就可以获得魁北克省移民甄选证书(CSQ),相比联邦移民快速通道具有不可比拟的优势。加拿大移民快速通道系统是将所有的申请人的资料放入一个“人才库”,由移民部自由挑选。在这个系统下,最容易移民的是那些加拿大劳动力市场最需要的人。所有在加拿大正规院校毕业的留学生在毕业后可申请最长三年的工作签证,之后可以选择申请移民留在加拿大,且毕业生得到的评分会更高,审理即通过快速通道系统。

  加拿大移民方式主要有:快速移民通道(Express Entry)、魁北克技术移民(Quebec-selected skilled workers)、创业移民 (Start-up visa)、投资移民(Immigrant Investors)、省提名移民(Provincial nominees)、自雇移民(Self-employed)、家庭团聚移民(Family sponsorship)、住家保姆移民(Caregivers)、难民 (Refugees)九种方式。在众多加拿大移民种类中,与留学生相关最为密切的主要是两大类,即经验类移民(Candian Experience Class,CEC)、省提名移民(Provincial Nominee Program, PNP)。快速移民通道(Express Entry)对经验移民和技术移民有效。加拿大移民局不断扩大经验类移民的份额,自从2008年开始实施经验移民之后,加拿大吸纳的移民人数逐年递增。

  加拿大是全球留学目的大国之一,每年有众多各国留学生涌入,位列最受欢迎留学目的地第六位。从2008年到2015年的七年时间,加拿大的国际留学生数量增长了92%。每年通过进入加拿大教育体系学习最终实现移民的数量巨大,到加拿大的留学生大多数都是潜在移民。加拿大联邦政府2017年计划招收80000名技术移民,通过快速入境移民项目(Express Entry)将至少留住包括中国留学生在内的近一半国际留学生。

  2014年,加拿大国际学生数量为163785人。到2016年,加拿大的国际学生达到268631名。截至2016年12月,加拿大学习许可证持有人总数为414946人,2015年为351330人,增长幅度为18%。(见图23)在加拿大,国际学生每年的经济活动大约能产生80亿美元价值,成千上万的国际学生将永久留在加拿大,他们在加拿大接受教育、获得工作经验,为社会经济和就业增长作出贡献。

  显然,国际留学生作为移民的庞大群体,对于加拿大国际移民规模的影响不可小觑,移民政策在一定程度上鼓励留学生的发展,此外,职业教育、国际教育等方面的教育战略为国际移民提供了更多的选择以及更快速、便捷的通道。

  国际学生在准备移民加拿大期间首要考虑两大因素:学历是否能够得到承认以及毕业后能否找到与所学及自身能力相关的工作。因此学历认证与职业教育发展水平是移民难易与否的两大核心要素,教育战略对促进移民迁入并相比其他国家保持对移民的宽松的政策环境有着举足轻重的作用。

  加拿大的国际学生在创造就业机会、促进经济增长与长期繁荣过程中发挥着举足轻重的作用。2014年,加拿大政府颁布《加拿大国际教育战略》(International Education in Canada),旨在选择到加拿大留学的国际学生和科研人员。该战略计划财政投入161亿美元,在2022年接收450000名国际学生,并在173100个新增工作岗位总数中,为维持国际教育,至少创造86500个新的就业岗位。

  为吸引与培养符合加拿大经济发展的国际移民,加拿大各省教育部实行有利国际教育战略,吸引大量留学生,通过留学生毕业后一系列促进就业措施,将国际人才留在加拿大国内,从而增进国际移民。同时,加拿大公民与移民部(CIC)为解决国际学生流动问题,在2013年“经济计划行动(Economic Action Plan)”中两年之内投资了4200万美元,以增加临时居民签证项目的容量,满足国际学生日益增长的短期培训以及长期攻读学位的需要。

  2018年,曼省针对毕业学生的第二季度国际教育类(International Education Stream,简称IES)新项目将上线,该项目旨在吸引加拿大市场紧缺STEM专业人才,过去三年中在曼省研究生或者博士毕业,同时所学专业是科学类,技术类,工程类或者数学类(Science, Technology, Engineering, and Mathematics,简称STEM),可直接递交移民申请。同时强调对于政府认可的特殊专业培训也可提交申请。

  职业教育对于国际移民有着巨大的吸引力。在加拿大,高等教育体系实行“分流”制,分为研究型大学和应用型学院,包括社区学院、职业学院和技术学院,统称职业教育。职业教育的学生就业率很高,90%的毕业生通常能在六个月内找到工作。各省政府按学校招生人数拨款,各大学在招生、专业与课程设置、人事分配制度等方面都有很大的自主权,且教育更能贴近当地的劳动力市场需要。加拿大高等教育系统为移民奠定了一定的基础:加拿大重视教育投入,全国拥有92所公立大学,留学成本较英美等其他国家要低。此外,由于加拿大依赖北美大自由贸易协定,高学历的人才不仅可以在加拿大的企业里工业,也可在美国就业,凡在加拿大取得政府认可的学历,即可获得1-3年的毕业工签(post-graduate work permit),工作满一年就可通过省提名(PNP)或者快速通道(EE)申请移民加拿大。而加拿大政府建立经验类移民通道,旨在真正吸引到最优秀、符合当地劳动市场需求的人才。经验类移民需要有两年学历教育和获得学位的要求。从教育移民的途径来看,获得学历,拥有工作经历是缺一不可的条件。学校与企业合作,为学生就业率提供保障,是加拿大在促进国际移民和制定教育战略一贯以来的结合点。例如,魁北克省(Quebec)实行国际学生职业教育培训项目,在全球范围内招收符合标准的国际学生,持学习签证到加拿大进行十八个月的职业技术培训,所学课程均与市场需求紧密联系,拿到省教育部颁发的文凭之后在当地就业,同时可向加拿大移民局提交移民申请。

  职业教育还为加拿大促进国际移民融入本地社会起到关键作用,包括语言教育、专业培训和远程教育。2017年11月24日,加拿大和安大略省政府签署了加拿大-安省移民协议(COIA),在未来三年的培训搭桥项目中将最多投入9100万元美元的资金,以帮助新移民的专业技术达到安省职业标准水平。

  在加拿大之外接受的学历教育的人欲移民加拿大,可通过学历认证的方式达到满足移民的标准。通过经验移民进入加拿大的前提需要进行一系列的学历认证。而每个省份拥有充分的自主权,教育体制采取地方分权制,实施教育自治。教育质量认证和评估机构尤为重要。为此,加拿大政府于2013年4月分别成立比较教育服务-多伦多大学进修学院(Comparative Education Service-University of Toronto School of Continuing Studies);加拿大国际认证评估服务机构(International Credential Assessment Service of Canada);世界教育服务(World Education Services);于2015年8月分别成立国际资格评估服务(International Qualifications Assessment Service);国际认证评估服务机构(International Credential Evaluation Service);专业认证机构有:加拿大医学委员会(医生专业团体)(Medical Council of Canada (professional body for Doctors);加拿大药剂审查委员会(药剂师专业团体)(Pharmacy Examining Board of Canada (professional body for Pharmacists)。如安大略省实施的资格框架(Ontario Qualifications Framework,OQF),认证范围涵盖所有安大略省颁发的非宗教性高等教育证书、文凭和学位。国际学生可以通过“2+3+1模式”实现加拿大移民,即先在安省两年的学院学习,拿到三年的工作签证,随后到曼省工作一年,申请曼省提名,从而实现移民计划。

  由此,加拿大的移民政策与教育战略形成了无法割裂的关系:

  第一,加拿大移民政策与教育战略彼此助力。一方面,宽松的移民环境吸引更多通过教育移民加拿大的国际学生。每年大量的移民人群中,留学生人群无疑是最适合成为未来加拿大公民的群体。加拿大经验移民及快速移民计划为加拿大留学生提供便捷通道,移民政策与教育战略相互配合,既便于更多留学生移民加拿大,同时促进加拿大国际教育发展。以加拿大安大略省为例,该省移民政策具有多样性,到该省留学的国际学生在各省份中人数最多,达到67215人,其次为魁北克省,为31713人。(见图21)另一方面,由于移民来自全球不同的国家,有不同语言,不同文化背景,为加拿大带去文化多样性的同时,会导致因差异产生的各种移民问题。语言和就业问题成为主要因素,缓和这两大因素方式在于制定合理的移民教育政策,对移民进行语言培训以及提高教育程度,加强移民融入度,降低失业率。

  第二,培养适应加拿大本国经济与社会可持续发展的应用型人才。2017年,加拿大将可能迎来多达32万的新移民。相较2016年加拿大政府提出的增加30.5万名新移民计划的数量而言,这很可能反映了加拿大在未来几年为了应对劳动力短缺和人口挑战而增加移民的趋势,其中计划将联邦技能工人类,联邦技能贸易类,有加拿大工作经验类的新到达者人数增加23%。此举的部分原因是国内人口老龄化,因此,加拿大需要更多的年轻人来推动本国的经济发展。加拿大的国际教育战略为“全球市场行动计划”(Global Markets Action Plan)的一个重要组成部分,“全球技能战略”吸引来自全球的高技能型人才, 在移民政策中对职业教育的开口比较大,产生集聚效应,为加拿大劳动力市场培养未来所需要的技能型应用型人才。

  第三,移民在教育中表现突出,形成人才竞争良性循环。加拿大移民部的一份报告指出,在加拿大各族裔当中,中国及印度移民第二代的教育最为出色,中国移民第二代的就业表现最好。该项报告结合了移民统计、加拿大统计局及税务局的收入统计,从移民子女的教育及经济表现,评价移民政策的长期效益。报告指出,来自不同国家移民子女的表现存在极大差异,当中以中国及印度移民子女的教育表现最为优越。移民子女上大学的可能性,与家庭收入并无明显相关,多数移民家庭虽然在经济上遇到困难,但并未影响子女上大学的机会。在加拿大,尽管移民只占人口的1/5,但至少有35%顶尖科研人才出生地为外国,移民能够获得更多的文学和艺术表演奖项。表现优越的移民在加拿大形成良好的氛围,形成良性的人才竞争环境,从而吸纳更多的移民进入加拿大。同时,入学机会平等,实现了相对的教育公平,为移民形成的多元文化的包容形成了法律与政策环境,从而能够吸纳更多的移民到此接受教育,推动高素质移民人口增长。

引用相关内容请注明出处:全球化智库(CCG)编写的国际人才蓝皮书《中国国际移民报告(2018)》。