变革中的澳大利亚“离岸”政策 | CCG研究
摘 要
近年，国际移民发展趋势呈现出以下特点：国际移民数量增加，所在区域相对集中，但流动性下降；经济发展刺激短期迁徙；移民流动形式多元化，尤其在大规模移民流中，迁徙的动机具有很强的混合性；被迫流离失所者规模巨大，重新安置与返乡者的比例较低，但增幅开始出现放缓迹象。主要西方国家近年反映出的政策收紧趋势并不能反映政策变化的全貌，各国根据自身发展，在移民政策变革上各有侧重。劳务移民、就业与创新，一直处于移民政策争论的中心位置。美国与英国虽然不断加高投资移民的门槛，却特别制定了吸引企业家移民的政策与规则。在移民政策“收紧”之外，新加坡为增加人口规模相对放宽移民规划，加拿大结合国际教育战略增加了高素质移民的数量。虽然中国大陆地区国际移民占总人口比重仍是世界最低，但中国也在不断从国际移民来源国，成长为治理方式与机制不断进步的国际移民目的国，外国人“来华逐梦”也呈现上升趋势。“一带一路”沿线地区也成为中国规范移民的重要流向地区。
2017年，澳大利亚是移民国家中移民政策与治理体系变革最突出的国家，澳大利亚于2017年12月20日成立了内务部（Department of Home Affairs）,除了原先的移民与边境保护部的功能归入内务部之外，还将澳大利亚安全情报组织、联邦警察、边防等联邦机构归入新大部，重构了国家安全、执法、运输安全、紧急情况管理、网络安全等新部功能，商贸、多元文化事务也同样归入其中。首位内务部部长仍由原移民与边境保护部部长彼得·都顿（Peter Dutton）担任。新内务部可以看做是英国的内政部和美国的国土安全部的澳大利亚版本。本次机构改革之所以重大，因为这是澳大利亚第一次专门设置高级内阁部长来完全专注于澳大利亚的优先事项–国家安全。
在临时签证批准中，澳大利亚批准的学生签证和临时居留签证正逐年缓步增长，2016年分别达到31.08万和13.08万份。2015年增设的海员与过境签证2016年也有增长。但与工作相关的临时签证–工作假期计划和临时工作（技术）则逐年降低。（见图23）除了各类劳务移民数量的降低外，通过难民与人道主义项目获得签证入境澳大利亚的人继2014年大幅降低后，2016年回升至17555人（其中包括为叙利亚和伊拉克流离失所难民设置的1.2万个名额中的3790人）。这与2015年大规模寻求庇护者前往澳大利亚有关。
威胁澳大利亚的完整和安全的命题总是同来澳寻求庇护的人联系在一起。部长都顿的权力在新部的重组过程中得到扩大，这也从一定程度上反映出，任移民与边境保护部部长期间组织和遣返来澳船只的成功。他认为，如果没有迁入移民系统与边境安全系统的整合，澳大利亚政府无法保证国家安全。当然这次新机构的成立也广受争议，因为澳大利亚政府在宣布新部门成立时并未提到寻求庇护者、难民这些最脆弱的群体，也回避了新部成立的战略对澳大利亚非人性化政策该承担的责任与影响。同时澳大利亚也是因为“离岸”处理寻求庇护者问题成为备受争议的国家。
事实上，从数年前开始，在前总理托尼·雅培（Tony Abbott）领导的澳大利亚政府就以驱赶难民船只、阻止登陆、遣送寻求庇护者去太平洋偏僻岛屿的拘留营这些严厉的措施，来试图终结不受需要的移民进入澳大利亚。这种已经频频受到国际社会指责的应对寻求庇护者的措施，就被称为“离岸”政策。澳大利亚海军并不评估海上到达的寻求庇护申请，而是将其船只拦截，将其拖回或者放入密封舱内送往印度尼西亚方向。到达澳大利亚领土的人，则被送入位于瑙鲁或是马努斯岛的扣留营中。这些扣留营都是由澳大利亚政府出资，由私人承包方经营的。被扣留者可以在扣留营中申请庇护，但不能在澳大利亚，然而还是处于被限制人身自由的状态，以此阻止其他人通过相似的途径赴澳大利亚寻求庇护。
该政策的逻辑非常简单：送返船只、拒绝入境，建立国外难民营。武力与大量的财政支出是政策实施的基础。从2013-2016年澳大利亚为了拦截移民船共花费96亿澳元。并不是对移民的“管理”，而是让国家杜绝移民，不惜一切代价将不受欢迎者阻挡在海岸线之外。这种方式对杜绝澳大利亚本土的寻求庇护者作用立竿见影，但却引发了身处瑙鲁以及马努斯岛扣留营中严重的人道主义危机。还对其他国家地区应对大规模危机迁徙产生极为负面的影响。雅培的“离岸”方案还对欧洲极右翼势力产生极大的感召力，澳大利亚的移民政策正成为欧洲极右翼的效仿对象。
从法国到荷兰和丹麦，极右翼政治家指出澳大利亚将2015年大规模难民涌入时采用的离岸外包的模式，是欧洲难民危机的解决办法。英国独立党（Ukip）领导人奈杰尔·法拉吉（Nigel Farage）宣布：“如果像澳大利亚人处理类似问题那样，原本是可以阻止溺水事件的发生。”独立党议会成员道格拉斯·卡斯维尔认为（Douglas Carswell）认为：“澳大利亚那里有可以学习的经验教训，它提出了有用的东西。”在法国，国民阵线党的（Front National）地方领导人法维尔（Yohann Faviere）认为澳大利亚模式是唯一可行方式。“当他们在海上找到船只时，他们把移民送返。”他深受移民溺水问题的困扰，但坚决认为欧洲不应该成为救难者。在地中海发现的船只应该被送返回原地。荷兰中右翼VVD党的领导人Frits Bolkestein，也同意澳大利亚的方式能够解决欧洲当前的问题。当被问到这种离岸方式是否真的能解决寻求庇护方式时，他也承认不可能。他说：“我们一直在西方接受的培训，是认为凡事都有解决办法，”他说。“没有解决办法，除非我们采取这些令人厌恶的措施。”
对于澳大利亚这类先进的西方民主国家，将处理安置寻求庇护者的工作外包给太平洋贫穷的岛国，虽然远离了本土安置可能带来的治理问题，却使得真正需要国际救助的危难者远离可能会对难民表示同情的媒体和民众，而处境不断恶化。而这些缺乏国际人道主义精神的方式，或许符合澳大利亚自身的法律，却伤及澳大利亚的国家形象。
引用相关内容请注明出处：全球化智库（CCG）编写的国际人才蓝皮书《中国国际移民报告（2018）》。
