Victor Gao: Leave no one behind in poverty

By Victor Gao, vice president of CCG October 17 marks China’s Poverty Alleviation Day, and the country has ample reasons to be proud of its achievements in poverty alleviation. Over the past forty years, while the exact numbers differ from one study to another, the consensus is that China has lifted more people out poverty than the combined total number of people lifted out of poverty in all the developed countries since the Industrial Revolution. Forty years ago, China achieved probably the highest form of egalitarianism in human history, but it was egalitarianism of poverty where people were equally poor. Then Chinese leader Deng Xiaoping refused to accept this as the fate for China or for the Chinese people.  Relying on his wisdom, courage and vision, Deng brought China out of the ideological box and embarked on a path of reform and opening-up. Deng emphasized that if socialism would only result in poverty, it would not be the ideology for China. He focused on development and eventually brought China out of poverty and unto a path of development, modernization and prosperity. Deng called the new system as socialism with Chinese characteristics, which eventually changed China and the world for the better. A villager in Lu’an City, east China’s Anhui Province talks about the joy of being lifted out of poverty on China’s Poverty Alleviation Day, October 17, 2018. /VCG Photo Lifting hundreds of millions of Chinese people out of poverty has been a gigantic epic movement in human history. Through a dazzling flurry of political and economic reforms and audacious opening to the outside world, hundreds of millions of people in China shook off the shackles of poverty. Many of them moved to cities as migrant workers in the rapid process of industrialization and modernization. Industrialization, modernization, urbanization and globalization have become the mega trends in China, unlocking productivity and efficiency in many walks of life. People’s living standards improved, life expectancy increased, health improved, per-capita income and per-family wealth increased, and 9-year mandatory education has become institutionalized throughout the country.  Chinese people are confident that today is better than yesterday, and their tomorrow will be better than today. However, given China’s population and complexities, poverty is still a severe problem in some regions. The Chinese government is committed to eradicating poverty by 2020. By 2020, poverty as a phenomenon will no longer exist anywhere in China, and the Chinese people as whole will enjoy a well-to-do living standards free from hunger, starvation and poverty. China will continue to grow as a modern, prosperous, responsible and accountable country in the world.  Inclusive and equitable development has become an important theme in political discourse in China.  Chinese governments at all levels and the Chinese people as a whole have been fully mobilized to make sure that no one will be left behind in poverty in China’s big strides forward.  Everyone in China deserves to enjoy the benefits of China’s reform and opening to the outside. Shanghai, China’s financial hub. /VCG Photo China firmly believes that the extraordinary hard-working people in China in all walks of life have made the greatest contribution to the economic miracles and transformation in China over the past forty years. While China’s full engagement with many countries in the world has created mutual benefits for both China and all these countries, no country in the world has any justification to claim that it created the economic miracle and transformation for China.  The Chinese people, through their hard-working commitment and dedication and sweat on their brows have made these economic miracles a reality. By now, China is already the second largest economy in the world and is firmly on the way to becoming the largest economy in the world, anytime between 2025 and 2035. The question is not whether, but when China will become the largest economy in the world. The country which is now the largest economy in the world may not be happy about this prospect, but it needs to learn to come to terms with this prospect. As far as China is concerned, becoming the largest economy in the world doesn’t mean that China will become an abrasive and aggressive superpower bent upon fighting its way to the top of the world against the incumbent superpower. On the contrary, China will remain a force for peace and stability in the world in the future. China will also be happy to share its experience in fighting against poverty and creating economic miracles with many countries in the world. An important part of promoting the community of shared destiny of mankind is poverty alleviation and elimination of poverty of all kinds everywhere in the world. China will not be complacent about eliminating poverty in its own country. China will join hands with many countries in the world in fighting against poverty of all kinds wherever it is found in the world. A China free from poverty will be a better China.  A world free from poverty will be a better world. Let us all work together to make that happen. About Author  Victor Gao, vice president of Center for China and Globalization(CCG), the chairman of China Energy Security Institute.

两年后，海南会变成这个样

继中国设立11个自由贸易试验区后， 海南今年也加入其中。 10月16日，国务院印发 《中国(海南)自由贸易试验区总体方案》 (以下简称《方案》)。 在新闻发布会上，商务部副部长兼国际贸易谈判副代表王受文指出，《方案》是根据海南发展需要，充分吸收现有自贸试验区的试点内容，占海南自贸试验区试点任务的60%。

周大鸣，周爱华：在广州非洲人和韩国人的比较研究

毛国民：以在穗非洲人为范本探索中国特色移民管理体系

作者简介   毛国民，广东外语外贸大学社会与公共管理学院教授、博士、硕士生导师，国际移民研究中心主任 　　广州拥有千年的“蕃坊”治理历史遗产，可以提供以夷“治”夷等管理智慧。现代的广州，又是改革开放的前沿地带，也是在穗非洲人居留的“大户”。随着“一路一带”发展战略的深度推进，在穗非洲人的治安管理与社区治理都将呈现复杂化趋势。因此，作为中国外向型经济前沿的广州，需对在穗非洲人群体进行科学调查和研究，为政府提供在穗非洲人治理决策、中非外交战略以及国家形象塑造以启示。 一、在穗非洲人总体状况与基本研判 　　随着中国改革开放，经济、社会发展迅速，历届中非合作论坛的成功举办，至上世纪90年代末，第一批非洲商人来到广州，将廉价的中国商品运往非洲物资短缺的国家销售，赚取高达数倍的利润。广州逐渐成为非洲人梦想中的“淘金圣地”。究其原因主要有：一是广州城市环境好，赚钱比非洲多，而西方世界又不太接纳非洲人；二是广州开放程度高，消费水平比西方世界又低，适合非洲人经济消费水平；三是广州的气候比较适合他们，不会出现0摄氏度以下的寒冷天气；四是相比其他城市，广州和义乌一样，其小商品市场品种齐全、价格更低、利润更高，这也是他们看重的商机所在。他们来到广州，并形成了一个“高显示度”的群体。 （一）在穗非洲人人口统计数据 　　现在外界普遍质疑在穗非洲人数字，特别是“三非”非洲人数。有的说50万，有的说20万。本调研组特地走访了广州市出入境管理支队，2017年9月25日时点数据显示：2017年1-8月自广州入境外国人数为185万，其中，来自非洲的外国人占18.9%（按照比例计算约为35万人），是在华非洲人出入境人次最多的城市。2017年1-8月在广州进行住宿登记（包括酒店、公寓和出租屋）的外国人总数约为150万，其中非洲人占16.7%，非洲人总数约25万，广州也是在华非洲人住宿登记人数最多的城市。 　　2017年9月25日时点数据显示，在穗合法居留的外国人总数为7.566万，其中非洲人数量为1.31万（见表1-1），占在穗外国人总数的17%。“三非”人数虽然无法精确统计（具体原因见本报告“第二部分”），但是调研组根据2015年1月-2017年9月在穗非洲人相关数据加以了推算，如在广州进行住宿登记（包括酒店、公寓和出租屋）的在穗非洲人约105万人次，经广州市公安局出入境管理大队筛选并去除同一人的重复出入境登记数，约有30万非洲人来过广州并在此住宿过。我们再通过广州市公安局出入境管理大队查询和核对出境记录，结果发现此30万人中有28万人已经离境。这样，30万-28万=2万，即约2万人居留于广州，其中1.31万属于合法居留，约0.69万“三非”在穗非洲人。就是这0.69万人中，有很大一部分“三非”在穗非洲人居住到房租相对便宜的佛山、清远等地。据此测算，现有在广州的“三非”在穗非洲人在3000人左右。当然，白天在穗人数（在穗从事商务等工作但不在广州登记住宿）将会超出这个数据，因为有大批“三非”在穗非洲人晚上回到佛山、清远等地住宿和生活。 （二）在穗非洲人群体特征 　　从性别和职业看，男多女少，大多从事贸易等工作。广州的非洲人主要以男性为主，女性较少，其中男性大约占到总人数的73％。调研发现：他们主要从事的职业是贸易和体力劳动两种，63.1%是自主经营在穗从事商贸活动。少量的在穗非洲人从事文职和教师工作，大多数人只是服务于亚洲人拥有的私人盈利性企业。总体上看，该人群有临时性、低技术性和非正规性等特征。 　　从人口迁移角度看，在穗非洲人属于“过客社团”。他们虽然不将中国视为“中转国”，但大多想在这里赚钱然后回国，心理上特别眷念故土。大多合法入境，但居留时间较短，其中贸易签证多，他们在穗面临语言不通、文化差异大、习俗不同等社会融入困难。他们大多是以做生意为目的入境的非洲商人，到达广州后即开始寻找货源，并比较商品价格和品质，最终敲定订单。但由于从订单到出货有个期限，同时非洲到达广州的机票昂贵，为了减少成本他们往往是做好几单生意后才回国。在这段时间内，他们会通过各种途径延长签证时间。因此，他们会在广州逗留少则2-3个月，多则长达1年，形成所谓的“三非”人群。 　　从居住区域与分布看，在穗非洲人呈现“集聚”特点。在穗非洲人除去留学生外，主要在越秀区、白云区和番禺区等地，已经形成10个200人以上在穗非洲人聚居区。它们也形成了4个在穗非洲人较为集中的片区：即三元里片、环市东片、石室圣心教堂和番禺片。其中，三元里片区主要是指三元里为中心的白云区金桂村、机场路小区等地，主要是经营鞋类、服装生意的非洲人居住；环市东路片区指广州市环市东路为中心的秀山楼、淘金路、花园酒店、建设六马路等一带。留学生占在穗非洲人的比例在20%左右，主要分布在中山大学、暨南大学、华南理工大学和广东外语外贸大学等留学生院。 （三）总体研判：贡献大于弊端 　　经过全面调研，关于在穗非洲人的情况，本调研组有以下三个基本研判： 　　在穗非洲人形象被严重扭曲。经少数媒体和部分社会人士等渲染，在穗非洲人变成了贩毒、疾病以及耍赖等代名词，群体也被“标签化”。广州当地居民，也受此影响而产生“恐*非*心*理”。但是，实际上近年来合法居留广州的非洲人违法率逐年在下降（见表1-2），且远低于同类其他移民群体的违法率。广州“三非”非洲人违法率虽然明显高于合法居留的非洲人，但也绝非是一个“负面”群体。从广州市公安局的数据，在2015年到2017年，在穗非洲人违法犯罪总量为154人，占在穗外国人犯罪总数的比例为12%，并且呈现逐年下降趋势。 　　在穗非洲人“三非”数字不大，不是传言的50万或30万。从广州出入境的非洲人数量巨大（2017年1-8月有35万人次），但是实际居留的人数并不多（1.31万人），“三非”人数就更少（约3000人），远不像外界传播的那样庞大。近十年来，随着亚运、大运会等重大国际赛事的举办，广州城市管理水平的提升，非洲裔“三非”问题得到关注和解决，形式大有好转，非洲裔“三非”人群在整个广州市外籍“三非”群体的比重逐年下降。仅就今年1-8月数据看，广州总共查处“三非”在穗非洲人只有685人，其中拘审人数仅为104人，其余则为逾期1-2天即被警方警告后，便很快离境了。来穗非洲人总体数量虽然稍有下降，但来穗常住在穗非洲人总体素质在提高。获得6个月以上长期签证的在穗非洲人，在数量上有明显上升，2013-2015年期间每年非洲人常住人口为3000人左右，至2016年常住非洲人达到5000人。 　　“善治”在穗非洲人有利于中国的发展。从外交战略看，历史上非洲就是我们重要的战略伙伴，与其保持良好关系意义重大。在当下西方人还不太欢迎非洲人的情况下，我们有条件的欢迎他们并善待他们，将有利于我们的“中非”合作，有利于我与非洲国家合作推进“一带一路”倡议在非洲的实施，有利于人类命运共同体的构建。从经济上看，善治非洲人有利于通过供给侧结构性改革，拓展庞大的非洲市场，推进中国与非洲国家的国际产能合作。非洲与我们可以形成互补，这些来广州“淘金”的非洲商人就是完成此“互补”的最重要“中介”和“搬运工”。最近5年，广东和非洲国家之间的经济贸易双向合作，互相补充，空间广阔。其中，2016年广东和非洲各国的进出口贸易达到363亿美元，占广东进出口总额的3.8%。从大国影响塑造看，开放的中国需要吸引高层次人才，发展中的中国需要包容。开放的广州正在加速推进“三中心一体系”（国际航运中心、国际物流中心、国际贸易中心和现代金融服务体系）和国家重要中心城市建设，外向型经济发达，交通便利，越来越多的外国人前来广州投资、经商、就业、读书和旅游。 二、在穗非洲人治理面临的困境 　　广州在非洲人治理上取得良好成绩，如构建“大外管”格局，完善了在穗非洲人管理工作联席会议工作机制，推动了在穗非洲人综合治理；培育了“1+6”基层外国人服务管理模式，树立了“全员涉外，等同管理”的理念，形成涉外综合区域管理模式、涉外企业单位管理模式、涉外商贸市场管理模式、涉外交通枢纽管理模式、涉外高校人员管理模式和驻穗领馆安保管理模式等6类可复制的基层工作经验模式。但是，因在穗非洲人的特殊性，其治理工作也面临诸多困境。 （一）政府层面：多头管理，立法滞后 　　行政部门的多头管理，职能部门联动协作机制仍有待提升。虽然广州市建立了44个部门的“大外管”机制（由市政法委书记牵头），在非洲人“救助”（特别是精神病患者救助）等方面，成效显著。但是，因外交部使领馆负责签证签发、公安部出入境负责入境和出境登记等事项，而在穗非洲人居留登记与服务等工作则由民政、疾病预防控制中心和广州市来穗人员管理服务局等部门负责，这样“签证-入境-居留-出境”四个主要环节无法实现“闭合式”管理，这给外籍移民的管理带来了极大困难。由此也带来在穗非洲人数据统计上的困难，各部门无法“无缝”对接，各部门移民签证发放数与地方服务能力之间对接不畅，以及外籍人部分管理与服务业务仍处于模糊地带，表面上看大家都在管或服务，实际上大家都没管好或服务好。例如民族宗教管理、工商管理部门对住宅内从事的宗教、经营活动无入户调查权，也受取证不足的制约，对此类外国人违法行为不能有效遏制。仅就外国人基层社会管理而言，主要有三个组织：即外国人管理服务工作站、出租屋管理中心和社区物业管理中心。这三大组织发挥着完全不同的职能作用，也拥有着不同的管理权限。但是，除了公安系统等职能部门以外，其他服务管理部门都不具备处罚权，他们主要发挥监督和劝导作用。因为权限的限制，导致出租屋管理员以及物业管理人员在对外国人进行引导和规劝时，有些外国人的抵抗与不理睬行为十分普遍，效果十分有限。因此，亟待整合资源，形成统一管理与服务的体系，形成融管理权、执法权和社会服务于一体的非洲移民治理模式。 　　在穗非洲人流动性高，贸易签证等相关法规有待修订。外国人进入中国需要持有在境外使领馆签发的中国签证，签证的类型依据外国人出入境从事的活动分为贸易、就业、商务、留学、探亲、旅游等。对非洲人而言，大多来广州的非洲人从事贸易，故而多持贸易签证，而贸易签证的签发需要有在中国注册的公司提供邀请函，并且签证允许的停留时间对初次来华者多数为1-3个月，约占总数的70%。从调研来看，在穗非洲人来华后签证延期和续签需要提供在广州注册的商务公司的邀请函。无法续签的非洲人必须回本国向中国驻外使领馆申请签证，但这加大了非洲商人的贸易成本。目前，在广州“三非”非洲人中，大多数是被签证政策困在了中国。早期非洲人在本国申请的签证是由北京办事处受理，而在穗非洲人在当地申请续签后，因京粤两地的程序和标准不一样，跨地申请失败的概率极高。 　　管理服务队伍建设有待加强。与数量庞大、增长迅速的业务量相比，在穗非洲人管理服务力量明显单薄，公安、工商、宗教管理等部门外管人才均较为缺乏，尤其是缺乏熟练掌握外语且具备相应业务背景和法律知识的复合型人才。基层外管人员流失更加严重，社区外国人管理服务站等作为“外国人管理服务进社区”的重要依托，是政府与在地外国人联系沟通、掌握其动态的重要桥梁，人员的稳定性对工作开展至关重要。但是，基层外管工作难度、强度与薪金待遇不匹配，职业上升渠道狭窄，这些因素导致很难留住管理人才，影响了基层外管工作的稳定开展。 　　治理理念上跳不出“管”字，总想以“紧箍咒”来解决问题。因出现过在穗非洲人群体事件，安全、稳定成为相关管理部门的主基调，于是他们的工作一味地变成了“以管”、以“罚”和以“打”作为主要手段。他们希望稳定、担心出事，甚至将其作为工作的出发点或者目标。实际上，在对在穗非洲人的社会管理中，如何平衡管理（行政命令、处罚等）与服务之间的关系，是目前治理的重大困境之一。 （二）社会层面：与本土居民冲突明显，未形成共生关系 　　在穗基层群体有“排斥黑人”倾向，观念上甚至有恶性发展的趋势。因稀释化管理战略执行得过度，致在穗非洲人形式上融入过快，与原有基层群体很难形成共生关系。在穗非洲人与当地居民、广州城市服务行业以及行政执法部门，矛盾冲突明显。 　　广州本土居民有“恐*非*心*理”。根据调研数据，受访者中有10%表示“不能与在穗非洲人住户和睦相处”，43.2%表示他们很少与在穗非洲人接触。对小北路居住在穗非洲人较为反感的居民95%不愿意与在穗非洲人住在同一小区，并且大部分(68%)认为在穗非洲人的迁入使得附近的治安与卫生状况变差，且有一半人考虑搬离。主要冲突有三：一是作息时间冲突，非洲人一般晚出晚归，喜欢夜里活动（中非工作时间差所致）。他们大约中午吃完午饭后，就出去了，然后半夜才回来。他们回来后喜欢在房间里大声的唱歌或朋友聚会喝酒，而这个时间段附近居民都已经人睡，他们的活动严重影响了附近居民的休息。二是在穗非洲人很浓的香水问题。在距离非洲人很远的地方就能闻到香水味，公交车、商贸城、大街上、商场里经常能闻到这种味道，很多中国人不习惯这种气味，其中还有一些人对香水严重过敏。三是与房主的冲突。由于他们看不懂中国水电费以及垃圾清运费用的缴纳方法，往往会错过规定的缴纳期限，这个时候就面临着断电的困境，但他们由于语言不同，不清楚是怎么回事，就会向中介求助。在房屋中介行业里，有条“不成文”的规定，即非洲客户来租房要比普通的中国客户租房贵10-20%，其原因就在于房屋中介要额外帮助他们处理很多事情，这些事情需要耗费额外的时间和精力。 　　在穗非洲人与出租司机等类似服务行业有冲突。根据调研数据，受访出租车司机中认为在穗非洲人不友好的占35.6%，64.4%的认为与在穗非洲人交流普遍极少。主要冲突原因有二：一是出租车司机对非洲人存在一定程度的歧视，特别是那些广东本土的司机，他们一般认为他们的肤色太难看，并且不喜欢他们身上的气味。二是对在穗非洲人的误解。他们认为非洲人经常不按打表器上的计价金额付款，而是折价支付。当然，的确有少量的、个别的非洲人曾经飞单了。 　　在穗非洲人与警察等政府管理部门之间的冲突明显。一方面，提起广州的非洲人，警察就头疼。警察们一致意见是太多的非洲人滞留在广州，给这个城市的管理带来了很大的问题。因为大部分的非洲人没有主动到派出所申报的习惯，也不太配合相关部门的管理。另一方面，非法滞留广州的非洲人特别惧怕警察，因而他们遵循着的原则是“躲避”。合法身份的非洲人和警察之间，一般是配合的，并服从警察的管理，维持和警察的良好关系，但“三非”人员就不同了。当然，也有一些深谙中国文化和深懂中国关系的非洲人，在一定区域内形成金钱与庇护下的共生关系。中国的管理制度上也存在一定的漏洞，对于非法滞留的非洲移民目前有几种不同的处理模式，这为共生生态也奠定了基础。 　　社会支持网络的弱化和断裂。调研数据显示，部分在穗非洲人的社会支持网络出现问题，主要表现为：子女教育支持的断裂、医疗支持的断裂、基本生活保障的断裂、亲缘和血缘支持网络的弱化、朋友关系淡化、社会团体网络断裂、宗教需求因场地和文化的冲突而部分被弱化等。 （三）文化层面：障碍大，融入难 　　负面的“族裔聚居”形象正被建构。广州己出现成规模的在穗非洲人聚居区，正逐步向“族裔经济区"发展。作为素以揭露时弊为特色的报纸，《南方都市报》近年刊载了数篇以在穗非洲人违法犯罪为主题的文章，如《两在穗非洲人男子掐晕广州送货女装进行李箱》(2008-2-22)，《广州石井河捞出碎尸，死者疑为一在穗非洲人男子》(2007-01-15)，《南方周末》2008年1月24日的文章《“巧克力城”--非洲人寻梦中国》并为各类媒体广泛转载。总体上，一个负面的在穗非洲人群体形象被迅速建构起来。在穗非洲人“非法入境”“延期居留”“贩毒”“抢劫”，“在穗非洲人涉毒案件与恶性刑事案件”屡有发生，“犯罪率”“强奸”增加等论调开始充斥各类媒体，规模化的排斥性语境已经出现。在百度以关键词“在穗非洲人”“广州非洲人”等进行搜索，能搜出近200万条类似报道和文字。国内各大论坛都有关于在穗非洲人的帖子。总体上，绝大多数是负面评价，仅有少数持接纳、乐观态度者。 　　语言文化障碍大，导致融入困难。调查发现，在穗非洲人日常生活中有什么烦恼或是担心的事由高到低依次为，语言不通(18.6%)、生病或受伤时的应对(12.9%)、孩子教育问题(8.6%)、关于住所问题(6.4%)等基本生活方面问题尤为突出。即使有商业机构或社会服务机构向非洲人开放中文课程，非洲人常常因为费用或时间原因很难稳定参加中文课程。因在穗非洲人的社团组织经费来源，在相关法律法规中没有明确规定，基本上很多在穗非洲人社会组织没有得到政府经费的支持而存在经费不足的现象。截至目前，只有一些具中国文化传统的社会组织，还没有被政府相关部门注册或正式认可的非洲人自己的文化组织，更谈不上专门的在穗非洲人志愿者协会、在穗非洲人老年人协会和在穗非洲人互助组等，即使有类似的组织存在，但无法获得官方许可。 （四）技术层面：信息割裂，缺少大数据整合平台 　　管理部门与电信类企业不能共享在穗非洲人信息。来穗非洲人普遍有在中国实名注册的手机，但由于行业规定，除非涉及重大安全问题，管理部门无法获取电信、移动等企业的手机和电话信息数据，无法形成专门的在穗非洲人治理与监控的大数据信息整合平台。现在对“三非”人员的管理，相关部门的最大难处是“知道他们来广州了，但是不知道他在哪里、他在干什么”，由于这批人的数量较大大，又因为非法身份总是故意躲着管理者，于是他们居无定所且深藏在民间出租屋。在当前电话、手机实名制的情况下，电信、移动等企业很容易获取在穗非洲人的迁徙轨迹、内部交流信息等，但是广州市出入境管理等职能部门，却至今无法获得这些企业的支持，无法对接电信、移动等公司数据，也就无法实行即时监督和统计，这些无疑给管理部门带来巨大困惑和治理障碍。于是，动态的数据调整和在穗非洲人无序的流动，为在穗非洲人人数的统计、政府服务方案制定都带来巨大挑战。 　　政府部门间信息也有“肠梗堵”，在穗非洲人数据不能共享。从数据的来源看，外交部门掌握在穗非洲人的签发签证数据，出入境管理局掌握者出入境登记数据，而在穗非洲人服务需求和数据信息有落在街道和社区层面，各自数据系统不一，信息对接不畅。调研发现，广州市公安局出入境管理大队为摸清“三非”在穗非洲人准确人数，他们能统计从广州入境的非洲人人数，但是无法获得从北京、上海和香港等地入境的非洲人数据，这样就为统计带来难处。仅就在穗非洲人治理数据看，出租屋管理员与外籍人管理员表示，主要是通过片区租房中介公司进行数据统计、定期上门走访，以及外国人管理服务工作站与出租屋管理中心片区进行数据共享等方式获取。但是，出管中心外国人管理数据与片区公安系统掌握的外国人数据一般不直接进行共享，因为两大职能部门分属于不同的系统。 　　信息统计手段和方法不科学，数据共享不足。在处理涉及在穗非洲人的具体事务时，往往遇到困难。如各不同职能的部门重复登记、重复统计数据，这些工作既增加了业务办理人的额外负担，也造成了管理部门行政资源的浪费。虽然各涉外职能部门均设有信息采集系统和相应平台，如公安机关有关出入境信息系统、人社部门有外国人就业信息系统、外经贸部门有签证邀请函信息系统等，但各系统采集项目和采集时间存在很多差异，统计数据极易出现不一致，数据的汇总和共享也不能达到预期的效果。 三、在穗非洲人治理的建议 　　面对庞大的国际移民，如何管理他们已经成为政府的难题。我们不可能盲目照搬西方国际移民的治理方法，可以借鉴其先进理念，再结合中国国情、广州实际，创新我们特有的、行之有效的治理模式。如何形成自己的特色和行之有效的治理方式和方法，当然离不开广州的土壤、传统和文化。我们可以总结广州千年蕃坊“国际移民”厚重的历史经验，从而为解决当下问题提供思路。 （一）政府层面：管理要与服务兼备 　　健全机构：成立“移民局”，以明确责任主体，便于统一管理。为避免多头管理，在广州市来穗人员管理服务局的基础上，剥离外籍移民这一块业务，专门成立移民局，以优化国际移民管理与服务。这样，我们就可以综合外事部门、公安部门、出入境管理部门、疾病预防控制中心、民政、广州市来穗人员管理服务局等部门职责，统一管理，“一站式”服务。 　　健全机制：实行闭合式管理，弥合部门间的沟通障碍。加强顶层设计，建设一个外交部、公安部、海关、检疫等部委数据互通的数据库，为实现外籍移民的“闭合式管理”提供核心支撑。借鉴广州市成功做法，建立44个部门的外国人管理工作联席会议机制，实行部门联动工作方式。 　　完善政策：改革外籍人才引进和居留程序，减少“三非”，真正留住国际一流人才。鼓励引导优秀非洲裔留学生在华就业创业，符合条件的留学生可直接申请工作许可和居留许可；简化来华工作手续办理流程，新增工作居留向永久居留转换的申请渠道。开放的中国，需要吸引国际一流人才。为此，构建更好的国际揽才机制而推进的准“绿卡”政策、永久居留政策和出入境政策等改革及其试点成果。进一步放宽永久居留申请条件，建立地区政府有效共享信息机制，推进一系列外籍人才引进试点工作等，以提升吸引全球高级人才的国际竞争力。适当延长非洲人签证的停留时间，准许其在中国境内跨省续签（非洲商人会因为注册资金的缘故在外省注册公司，在广东进行贸易）。由于非洲人在中国经商多为中介采购商，很难有固定的贸易伙伴，因而邀请函出具的难度大，真实性低。可以考虑通过审核非洲采购商的贸易记录来续签签证。如果按照“谁邀请谁负责”的涉外管理原则，可以考虑放宽邀请单位的限制，允许外国人社会组织（例如商会）担任邀请单位。另外，庞大的劳工市场需求，迫切需要解决非洲裔留学生和劳工的居留问题，特别是幼儿园、小学的外语教师需求特别大，还有珠三角很多中小企业一线员工十分匮乏，且中小企业主对工人工资承受能力有限。 　　完善签证政策：加快入境生物特征提取，从源头杜绝重复签证和身份造假。现实中，在穗非洲人的管理有一个棘手的问题是，由于非洲国家之间的护照管理混乱或局势不稳定，导致在穗非洲人会出现同一个人以不同国籍护照的不同身份多次入境而无法对其进行核查和管理，给国内的治安，甚至反恐工作带来隐患，特别是在中国实施“一带一路”战略建设的背景下，可预计未来会有更多的外籍人士进入中国。因此，我国签证制度必须进行改革，对外籍人士申请中国签证提出生物特征提取要求，并将其与公安部犯罪特征数据库进行联网核查等，提升安全警戒，也便于入境后的外籍人士的管理和服务。 　　治理理念上，从“管”到服务的转型，依法治理。因为前几年出现过一些现非洲裔人相关的事件，安全、稳定成为管理部门的主基调。各种来源得到的信息来看，有关部门在处理此问题时，跟长期的工作相一致，基本还是管理问题。希望稳定，不要出事，是工作的出发点，一定程度上也是目标。其实，根据加拿大等国的经验，对待非洲裔人移民我们还可以有另外一个思路，就是服务。在温哥华的社区服务机构，有移民安置专项服务。为移民介绍工作，提供家庭、青少年服务等，目的是为移民、难民的安置、社区融入创造条件，提供机会。他们有了工作，有了和谐的社区关系，就有了未来发展的稳定基础。在服务移民方面，社会工作大有用武之地，专业的工作方法对于增强移民的文化、社区认可，促进社会和谐，起到很好的作用。目前广州的部分区域，已经开始以政府购买服务的方式，引入社会工作开展非洲裔人服务。只是在理念方面，是否从管理转向了服务，目前还没有明确的说法和规定。我们可以建立“8+1”监管机制，即由一名“洋居委”、一名市社区矫正办干部、一名镇（街）社区矫正办负责人、一名辖区民警、一名社工、一名外商志愿者、一名翻译人员、一名亲属组成监管小组，负责对在穗非洲人聚集区矫正对象的监督考察和帮教工作。 （二）社会层面：以非“治”非 　　以非“治”非：吸收“蕃坊”经验，发挥“洋居委”作用。古代广州“蕃坊”治理有很多智慧可以借鉴，如古代设置蕃长，以夷“治”夷，与现代社区居委民主选举相一致，上海、宁波等地已经开始实行“洋居委”制。蕃坊内设置养育院、市场和公共墓地等，与要求现代社区提供公共服务，其目的是相同的。在蕃坊内，配套教育、医疗等公共服务设施，关涉到外籍人的婚姻子女教育以及生老病死等切实问题，这些都值得当代社区管理借鉴的。因此，在穗非洲人聚集区的文化、群际关系的独特性，决定其不同于一般的普通社区管理，应贯穿“外籍人自治”理念，采用“以夷治夷”而非“以夷制夷”的方式。 　　发挥非洲商会等社会组织作用，解决政府“想干而不能干”“想为而无力”的事情。我们要积极发挥在穗非洲商会及其他社团，在非洲裔社区治理中的作用。广州非裔聚居区治理面临的一大难题是治理对象为分散个体，且背景迥异，如果能以非洲商会或其他非裔社团组织为着力点和突破口，研究这些社团在非裔社区的影响力和作用方式，从而与这些社团建立联系与合作，无论是解决诉求、完善服务还是化解纠纷、防范风险都有着十分重要的意义。针对在穗非洲人聚集区矫正对象语言不通等实际情况，社区矫正办可为他们聘请翻译人员，准备好中文和外文一式两份法律文书。单独组织他们参加学习教育和公益劳动。同时，成立和发挥类似“在穗非洲人联合会”等组织的桥梁纽带作用。 　　充分利用非洲留学生资源，架起中非友谊桥梁。广州市内有数十所高校，集聚了诸多非洲裔青年留学精英人才，仅广东外语外贸大学就有非洲裔留学生871人。在校期间，这些留学生可以成为广州与在穗非洲人之间的桥梁，也可以成为志愿者参与其服务与管理。在2017年颁发的《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》政策引领下，吸引一批非洲留学生留下来，进入在穗非洲人管理的相关部门。我们可以利用他们的影响力，积极配合广州对在穗“三非”人员进行的管理和服务工作。另外，毕业回国的非洲裔学生，其中部分成为他们的国家领导人、政府要员和企业精英。培养他们的中国情怀，让他们回非洲并讲好中国的故事，对中非友谊和国家外交战略都有重大意义。 （三）文化层面：讲好“中非合作故事” 　　在穗非洲人国情教育：讲好“中非合作故事”。一方面讲好“中国故事”，让非洲人了解中国国情。政府及其有关部门应当通过各种方式向在穗非洲人宣传有关法律、法规、规章，使在穗非洲人了解中国和广东省外国人管理和服务的政策措施；鼓励商业机构和社会服务机构及志愿者，向非洲人开展中文课堂课程；根据实际，举办各种中外文化交流、文化娱乐和体育活动，增进相互了解。另一方面讲好“非洲人在中国的故事”。必须打破西方媒体在国际上的话语垄断，让媒体采访和报道中国人在非洲的真实生活，如援助铁路、医院、教育等，这有利于中非关系的进一步深入。 　　反对“接受有害”论。在穗非洲人在广州被标签化了，他们并非需要我们救助的“难民”，而是自食其力的我们所需求的劳动力或高级人才。很多学者和民众片面地认为，接受“在穗非洲人”是对中国有害的。他们的理由有三：一是中国人口够多了，本身压力大，无需再引入移民，不同于缺少人口或者人口负增长的澳洲、欧洲等国；二是欧洲接受难民已经导致恐怖事件不断发生，就是典型的反例，我们不能犯同样的错误；三是我们不能接受一个“劣等民族”，要接受也接受欧洲、美洲等国家和地区的白人。其实，这些都是错误的观点，正如法国哲学家福柯所说，生命政治是对人口的总体调节，是在整体上把握人的群体，并不要求将每一个不合格的个体都排除在外，而是允许人口一定比例的“非正常”因素，这样对整体平衡更加有利。意大利哲学家罗伯托·埃斯波西托用免疫模式补充和发展了福柯的生命政治思想。从生物医学的范畴看，免疫是指机体免疫系统识别自身与异己物质，并通过免疫应答排除抗原性异物，以维持机体生理平衡的功能。从政治-司法范畴看，免疫是鉴于具体职责或责任正常的情况下对主体的相互牵制，是主体自身的一种暂时性或决定性的责任豁免。 （四）技术层面：“智慧”治理 　　引入大数据管理，建立专门的“在穗非洲人信息监控与分析平台”。一种方式，即采用手机实名制，绑定身份和护照信息，建设专门的、特殊的信息平台，收集、整理相关在穗非洲人信息。这样，利用手机定位功能，发挥大数据收集、定期发送信息和宣传等功能。实现这样的大数据管理，可以解决“只知他们来了却不知道现在在哪”的难题，降低管理成本、降低安全事故风险，为防控群体风险带来大数据和技术的支撑。还有，可以利用大数据挖掘技术，快速识别“在穗非洲人”的微信，如通过语言的特殊性、“非洲关键词”等进行捕捉和监控，防患于未然。 　　实施“智慧在穗非洲人聚集区”工程。例如，在聚集区门禁处装设了CCTV（摄像头）对出入楼栋人员进行24小时监控，对小区进出人员的行为进行监管。进入楼栋者必须刷门禁卡，门禁卡的有效期与在穗非洲人所持的中国签证进行了实名制绑定，一旦签证过期，门禁卡则失效，在穗非洲人需要续签后再凭有效证件去物业处进行门禁卡时间更新。该实名制门禁系统还与当地派出所相关内网进行了关联，在穗非洲人刷卡进出楼栋的记录均能共享在派出所的内部系统中。 【相关链接】  牛冬，张振江： 非洲人在广州的现状研究

张燕玲：海南自贸区是人民币自由兑换的最佳试验区

专家简介