摘要：国际移民事业是一项极为复杂的人为系统工程，需要形成多维、立体、全方位、持久性的国内外工作的格局，既要有分领域专项对口工作，又要有全球性整体运筹。改革开放三十年以来，中国引进海外人才的经济与法治建设都取得了显著进步，然而也面临着国际移民逆差、外国人融入问题等困难与挑战，我们要根据中国的国情规划和发展国际移民事业，探索实行技术移民，探索建立国际移民管理职能相对集中的新模式，建立国家层面、国际移民工作统筹协调机制与技术移民的新制度，实现中国与世界的移民发展同向而行。

世界技术移民的发展和法治建设

国际金融危机自2008年爆发以来至今仍然影响深重，全球性问题的治理繁重而紧迫，不同民族文化间的冲突频发，各国重视培育综合国力竞争新优势，注重引进海外人才，增强软实力，争夺国际规则的制定权，关注道义的制高点。人才和人员的国际流动已经成为国际的潮流和趋势，国际移民占世界人口的比例在稳步上升，2000年是2.5%，已经上升到2013年的3.29%，技术移民占国际移民中的比例不断提高。2002到2011年十年间OECD国家移民中接受过高等教育增长了70%，2011年达到2700万，目前OECD国家移民中30%接受过高等教育，其中的20%来自印度、中国和菲律宾，为了在国际竞争中占据有力位置，世界各国都积极制定和完善以技术移民法为重点的移民法，促进符合本国利益的人员国际流动，传统移民国家早已制定了移民法，非传统移民发达国家也纷纷制定移民法取代了外国人法。

20世纪六七十年代以来，世界各国的移民法取得了显著进步，在引进国外人才方面发挥了重要作用。技术移民法具有很大的灵活性，可以随时调整，以更好的服务于国家利益。国际金融危机以来，世界各国的技术移民法呈现出选择性增强、聚焦高端人才，法律技术更加成熟的特点。通过引进外国高层次人才振兴本国经济，以技术移民法为重点的移民法正在成为世界各国法律体系的重要内容之一。

中国引进海外人才的经济要求和法治环境

首先，中国引进海外人才是国内经济社会发展形势的要求，中国引进海外人才从国内的发展现状看，经过三十多年的改革开放，综合国力和国际地位大幅提升，成为世界第二大经济体和第一大贸易国，正处在由大向强迈进的关键阶段，面临着复杂的严峻的问题和挑战。2012年以来中国提出实现中华民族伟大复兴“中国梦”的战略思想，重申两个一百年奋斗目标，中国的改革发展比任何时候都需要坚持和扩大对外开放，坚持和扩大对外开放必将进一步促进人员和人才的国际流动，加大引进海外人才的力度，实行更具竞争力的人才吸引制度，全面实现人的对外开放，是中国对外开放政策的重要组成部分，是一项长期坚持的战略方针。随之而来的国际移民，技术移民的问题会越来越多，越来越复杂。

其次，中国出入境技术移民法在过去几年来取得了显著的进步，进入21世纪中国以海外人才为主要对象的出入境管理法治建设逐渐进入正规和快车道，中国分别在《2002到2005全国人才队伍建设规划纲要》，2003年《关于进一步加强人才工作的决定》，2010年《国家中长期人才发展规划纲要》，2015年《关于深化体制机制改革，加快实施创新驱动发展战略若干意见》等国家级的政策文件中部署了制定技术移民法，探索实行技术移民，探索建立技术移民制度的任务，目前这些工作正在积极推进之中。2004年，公安部、外交部联合颁布外国人在华永久居留审批管理办法，建立了外国人在华永久居留制度，初步疏通了海外人才在华永久居留的渠道。2012年全国人大常委会通过了移民领域基本法性质的《出境入境管理法》并于2013年7月生效，该法强调信息共享，多部门协调配合，加强了对外国人签证和居民的管理，提出了人才签证，加大了防范和打击“三非”外国人的力度。2012年国家外国专家局等25个部门联合下发了外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法，切实保障外国人才在中国永久居留的各项权益和各项待遇。2013年国务院通过外国人入境出境管理条例，凡是符合中国政府有关主管部门确定的外国籍高层次人才和急需紧缺专门人才引进条件和要求的外国人，可以申请人才签证，并按照规定享受相应的入境出境便利。教育部正在起草高校国际学生勤工助学管理暂行办法，原计划2014年颁布，在华留学生有望与其他国家的国际学生一样在就读期间享有工作的权利。中国的地方政府也结合本地实际情况出台优惠政策和措施，促进了海外人才的工作，上海市推出上海居住证B证解决了海外人才的待遇。北京、天津、深圳等地实现了在华就业外国人外国专家、海外留学人员一体化的管理服务。

中国引进海外人才面临的形势

过去一段时间，中国引进海外人才取得了显著成效，主要表现在三个方面。

规模不断扩大。1978年以来在华工作的外国专家由最初的 不足1万人逐年提高，2013年达到了61万人次。1996年中国对外国人在华就业实行许可证制度以来，在华就业外国人也不断提高，2013年持外国人就业证的外国人达到24.4万人。改革开放以来，中国出国回国留学人员不断增加，现在总量已达到180人。中国出国留学人员也不断增加，2014年37.7万名外国人在中国留学，占全国留学生份额的8%，中国成为世界上第三大留学生输入国。

结构不断优化。国家的千人计划，地方引进海外高层次人才计划的效果开始显现。千人计划实施以来，中国已经引入海外高层次人才4180人，在其带动下各部门、各地区通过不同的引才渠道共引进海外高层次人才3万多人，引才的效果开始显现。海外人才来华工作促进了我国经济社会的发展，以及科研水平，提高了企业自主创新能力。《科学》杂志评选的2012年世界十大科学进展，我国千人计划专家做出了重要的贡献，位列其中的三项。

在中国引进海外人才取得显著成效的同时，也面临着前进中的困难和挑战，我下面从几个方面给大家汇报。

入出境外国人的规模有所下降，国际移民的逆差有拉大的倾向。2008年国际金融危机以来，入出境中国外国人规模有所下降。2014年外国人入出境中国5267万人次，略高于2007年的5207万人次，占中国总人口的3.84%。

出入境外国人规模与出入境内地居民规模之间的差距，从2007年2926万人次扩大到2014年的1.8亿人次，在华居留工作人员仍然偏少，根据第六次全国人口普查介质2001年底59.4万名外籍人员在中国境内居住，占中国人口0.04%，在华外国人人数超过10万的只有韩国人，城市只有上海、北京和广州。

在华外国人融入中国有一定的困难，受语言、文化、差异、经济社会发展水平不高的影响，除与中国通婚的外国人之外，在华外国人融入中国遇到了一定困难，出现了一些文化孤岛、社交封闭和返回本国等现象。中国政府部门正在积极采取措施促进外国人的社会融合。

中国正在从非常规的移民来源国转向目的地国，在中国外国人非法移民人数不断增加，1990年到2014年被发现或者被解救的拐卖到中国的大湄公河区域的妇女有1万多名，目前非法移民外籍新娘10多万名，非法就业外国人10万多名，审理中的外国难民案件从2012年206件上升到2015年的585件，2009年以来，缅甸的果敢、克钦区因武装冲突四次大规模的涌入中国边境地区。

根据联合国发展署的统计，2010年发达国家流向发展中国家的移民只占全世界移民的3%，也就是说中国作为发展中国家要吸引发达国家的人才是非常难的。从世界移民和现代进程的经验看，相对的剩余人口和人才超过了社会所能承受的限度，必然引起外流。人均GDP1500到8000美元之间是移民输出的阶段，2014年中国人均GDP是7485美元，仍然处于移民的输出阶段。就现状而言，中国是世界第三大发展中国家流向发达国家的移民来源国，2010年中国流向美国的移民是195万，占发展中国家流向发达国家移民的2.1%，中国从发达国家引进非华裔的高层次人才比较困难。根据联合国难民署的统计，目前世界前五大发达国家流向发展中国家的是美国/墨西哥、德国/土耳其、美国/南非、葡萄牙/巴西，意大利/阿根廷，大家可以看到这基本上是从海外引进输出人员的回归，以及本国裔的人才。中国现状而言，约54%的永久居留签证签发给外籍华人，90%多的签证计划是华侨华人。

跨国婚姻和家庭在猛增。国际移民人数的增多，男女严重失衡，经济社会的快速发展，在中国催生了越来越多的跨国婚姻和家庭，预计到2020年中国的适婚男性比女性多出2400万，如果中国经济持续快速发展，人民生活水平不断改善，也会存在着适婚男子寻找外籍新娘，目前来看短短几年内不少地区的外籍新娘已经从无到有，从少到多，总数达到十几万。

中国与世界的移民发展应同向而行

要化解前进中的困难与挑战，进一步实现人的对外开放和加大力度引进海外高层次人才，我们可能需要根据中国的国情规划和发展国际移民的事业，探索实行技术移民，探索建立技术移民的制度。就我个人理解首先要规划国际移民的事业，国际移民的事业是中国坚持扩大对外开放，吸引人才和基金，维护非传统安全，增进国际移民的融合，保障国际移民合法权益的一项综合事业。国际移民事业是一项极为复杂的人为系统工程，需要形成多维、立体、全方位、持久性的国内外工作的格局，既要有分领域专项对口工作，又要有全球性整体运筹，既要有现阶段目标任务，又要有长远的战略考虑，必须根据国际移民的种类、层级、分布状况、谋篇布局，围绕国家和国际移民的需求规划国际移民的工作。逐渐搭建起多层次、多方位的国际移民工作体系。

要采取整体效应和带动作用的方式方法把更多的资源和力量用到涵养和引进国际移民资源上，用到服务国家战略和维护国际移民正当权益上，实现不仅便利和促进人员跨国迁徙又服务国家人才需要的双重目的。

发展国际移民事业。我们要根据国家的治理体系和治理能力的建设基本方向，以建设法治型和服务型政府的需求，探索调动和利用各方面资源积极性，深入推进国际移民事业的发展，倒逼中国的经济转型升级，社会文化发展的成熟和完善。研究制定和完善国际移民方面的法律，强化涉外法律服务，维护我国公民在海外及外国公民在我国的正当权益，逐步实现规范外国人从出入境向跨国迁徙的转变。从来华外国人向国际移民的转变，从分别规范某领域某环节向整体规范国际移民各方面各环节的转变，适当放开外国人申请中国永久居留，渐进地推进弹性国籍政策，健全外国人法律援助、诉求表达、纠纷化解、利益协调等权益保障机制，坚持互利共赢、注重扶持和帮助回馈侨胞，引导海外侨胞和结合国家和地方发展战略发展自身的事业。可能需要加强国际移民方面的公共服务投入和体系建设，积极的落实引进海外人才的国际移民政策，增强社会服务和管理职能，建设长效化、全覆盖和新科技的国际移民服务网络平台，疏通社会力量为国际移民服务的渠道，健全外国人与我国公民，海外侨胞与驻在国居民和谐相处和共同发展，为外国人提供更适宜的生活和工作环境，将外国人管理纳入网格化管理和志愿者服务体系，适时给予在华长期永久居留外国人一定的政治权利。

健全国际移民管理体制，发展中国国际移民事业要改革和完善现有的出入境外国人、外国专家、外国工作人员、侨务、难民等国际移民方面的管理体制。以外国人签证、居留、人才身份认定等三大事项为切入点，探索建立国际移民管理职能相对集中的新模式，建立国家层面、国际移民工作统筹协调机制，支持地方政府领导下的国际移民综合协调机制。

在非常规移民和难民事务上有更大的责任和担当。作为政治和经济大国，中国可以在非法移民和难民事务上有更大的责任和担当。2012年世界非常规移民约2500万，联合国难民署关注的人群4288万，其中100万是难民。2014年全民推进依法治国重大问题的决定中规定，要强化涉外法律服务，维护外国公民在我国的正当权益，外国公民我理解也可以包括非常规的移民和难民。

要完善技术移民法律，加快外国人永久居留的管理立法，规范和放宽技术性人才取得外国人永久居留证的条件，对持有外国人永久居留证的外国高层次人才，在创办科技型企业等创新活动方面给予中国籍公民同等待遇。加快制定外国人在中国工作管理条例，对符合条件的外国人才给予工作许可便利，对符合条件的外国人才及随行家属给予签证和居留便利，对满足一定层次的国外高层次人才来华工作取消年龄限制。围绕国家重大需求，面向全球引进首席科学家等高层次科技创新人才，要建立访问学者制度，广泛吸引海外高层人才回国来华从事创新研究。

最后要探索建立技术移民的制度，总结各国引进海外人才法律和政策，比较成熟和共性的引进海外人才的制度包括独立技术移民、担保技术移民、劳动力市场测试、积分评估、外国人身份转换、移民职业清单、移民配额、弹性移民管理，移民融合等制度，中国在国际移民和引进海外人才工作中不同程度的践行着这些人才制度，基于目前世界国际移民情况和中国的国情，我们可能需要进一步探索和建立更加成熟的移民制度，努力将其融入2012年出境入境管理法及其配套法律法规之中，并在实践中不断完善和发展。

（本文系4月21日刘国福教授在中国与全球化智库主办的“国际移民与人才流动论坛”上发表的主题演讲）