马抗美：新时代人才流动的新导向
2018年1月19日
马抗美,中国政法大学原副校长
人才流动是一种复杂的社会现象，一般是指人才在不同国家、地区、产业、职业、岗位之间的一种流动或转移。“流水不腐，户枢不蠹。”这是历史发展的必然趋势。随着知识经济时代的到来，经济全球化不断发展,人才资源已经成为推动人类文明和支持经济社会发展的最重要的要素，相比于物质、资本等要素而言，人才要素更为积极和活跃，在全球范围内的流动、循环、配置必将更加广泛。如何在人才流动中激发出创新的活力，是值得我们研究的。
根据新时代发展的需要，十九大报告做出了“人才是实现民族振兴、赢得国际竞争主动的战略资源”的重大判断，并提出了人才集聚的新理念：“实行更加积极、更加开放、更加有效的人才政策，以识才的慧眼、爱才的诚意、用才的胆识、容才的雅量、聚才的良方，把党内和党外、国内和国外各方面优秀人才集聚到党和人民的伟大奋斗中来。”
从人才集聚的目标看，十九大报告中提到的人才集聚，绝不单纯是指一种经济行为，而是关系到中华民族的伟大复兴。从人才集聚的范围看，不仅涉及党内，而且涉及党外；不仅面对国内的人才，而且更把目光投向全球；从人才集聚的类型看，不仅仅包括科技人才，而是统揽各方面的优秀人才；从人才集聚的导向看，不仅包括国家重点行业、重点工程发达地区，而且包括边远贫困地区、边疆民族地区、革命老区和基层一线。因此，十九大报告提出的人才集聚，具有更加丰富的内涵，不但具有要的经济意义，更具有深刻的政治意义和长远的战略意义。
十九大报告明确指出，“鼓励引导人才向边远贫困地区、边疆民族地区、革命老区和基层一线流动”，“让各类人才的创造活力竞相迸发、聪明才智充分涌流”。这一提法在过去鼓励人才向基层一线流动的基础上，明确了鼓励人才向边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区流动，这是新时代对人才流动的新导向。
其一，从社会发展的需求来看，十九大报告做出了“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的重要判断。发展不平衡、不充分的问题客观上在新时代凸现出来，成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素。区域发展的不平衡是一个重要表现。而这一现象背后深层次原因之一则是人才的匮乏。尤其是边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区作为精准扶贫的重点区域对高素质人才的需求量和供给量之间呈现出严重的不匹配状态。这些地区不仅需要国家政策的扶持，迫切需要一批高素质人才建功立业。
其二，从个人成长规律来看，基层锻炼向来是人才成长的重要平台和实践途径，不仅可以提升人才的社会价值、磨练人才的意志品格，还能帮助人才深刻地了解我国的国情和民情，加深与广大群众的深厚感情，促进人才的全面成长成才。习近平总书记早在2013年6月28日在全国组织工作会议上的讲话上指出，“在普通岗位上经历一些难事、急事、大事、复杂的事，能够更加深刻地感受国情、社情、民情，也就是人们常说的“接地气”。干部多“墩墩苗”没有什么坏处，把基础搞扎实了，后面的路才能走得更稳更远。”由此，年轻干部只有珍惜基层的锻炼机会，切实投入基层实践岗位当中，内在素质和能力才能不断得以磨练而快速提升，才能在实现社会理想的基础上实现个人理想。正如十九大报告中指出，“大力发现储备年轻干部，注重在基层一线和困难艰苦的地方培养锻炼年轻干部，源源不断选拔使用经过实践考验的优秀年轻干部。”
其三，从人才工作体制机制改革的需要看，如何吸引人才到边远地区和基层就业，一直是我国人才工作要突破的重点和难点。虽然国家出台了不少政策和措施，但问题并没有彻底解决。十九大报告提出了“让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会”的庄严承诺和“培养和造就一支懂农业、爱农村、爱农民的三农工作队伍”的具体要求。由此，我们必须要加快研究引导人才向边远贫困地区、边疆民族地区、革命老区和基层一线流动的体制和机制，为这些地区的发展建设提供强有力的人才保障。
根据新时代社会主要矛盾的变化，鼓励引导人才向边远贫困地区、边疆民族地区、革命老区和基层一线流动，不仅是实现人才价值和促进人的全面发展的必然选择，而且对于推动我国人才工作的改革，实现人才资源优化配置、解决我国发展不平衡不充分具有重要的战略意义。
人才流动是人才资源调节的一种基本形式，是调整人才社会结构，充分发挥人才潜能必不可少的重要环节。作为当代社会生产中的一种最重要的资源，必须进行有序的流动。只有人才流动起来，才能实现人才资源的合理配置，才能提高人才资源的使用率。然而，人才的流动是具有客观规律的，从世界范围看，基本上呈现出向科技水平高、环境条件好、研究经费足、待遇高、发展机会多的地方流动。从我国区域范围看，人才流动出现了“孔雀东南飞”现象，即中西部人才向东部流动。东部沿海地区凭借良好的经济基础、有利的区位地缘优势吸引了大批人才从低收入地区向高收入地区、从贫困地区向发达地区流动。
在经济发展中，城市（特别是一线城市）始终是与人才有密切关系的联结点，当代的城市已经成为人才、货物、信息和资金等各种要素的汇集点，同时也是各种信息产生、交流、释放和传递的高度聚会点。所以，人才的流动呈现出向城市集聚的情况。
从人才流动的基本规律和目前态势来看，引导人才向边远贫困地区、边疆民族地区、革命老区和基层一线流动，的确存在着制约因素。概括起来说，基层待遇低、环境差、发展空间小仍是制约人才去基层一线的主要障碍。此外，还有思想观念上的差距，发达地区不仅给人才提供了优厚的待遇，而且还有先进的人才观念，因而为吸引人才采取各种各样的政策和措施。我国边远贫困地区、边疆民族地区、革命老区和基层一线在人才竞争中存在着劣势，但也并不是没有优势。中央对这些地区发展的关注度达到从未有过的高度，成为全面决胜小康社会的重要组成部分，在经费投入、人才保障等方面也出台了很多政策，这些地区新的经济增长点也对人才有一定的吸引力。
但是，要真正破解制约人才向边远贫困地区、边疆民族地区、革命老区和基层一线流动的瓶颈，仅仅依靠生硬的行政命令、单纯的思想政治动员，简单的提高待遇，都不能彻底解决问题，必须创新思路，才能建立运行有效的长效机制。
“问渠哪得清如许，唯有源头活水来”。要用一池活水的思路来解决边远贫困地区、边疆民族地区、革命老区和基层一线的人才集聚问题。在区域差距还明显存在的前提下，打破人才的所有制壁垒、跨越行业流动的壁垒，把“有限任期”和“长远发展”结合起来，把“输血”和“造血”结合起来，把区域建设与整个国家的人才队伍建设结合起来，在人才个体的流动中实现人才群体的稳定，形成人才城乡环流的态势，发挥人才的集聚效应，人才集聚一旦形成，就会对这些地区的发展建设产生长期而重大的影响，提供持久而有力的人才保障。
为了促进人才流动新导向的实现，有必要从以下方面健全人才流动的体制机制：
（一）建立多方协作、上下联动的领导体制和运行机制
引导人才向边远贫困地区、边疆民族地区、革命老区和基层一线流动工作是一项复杂的系统工程，要打破人才流动的各种障碍，涉及改革的方方面面，不是一个地域、一个部门、一个环节可以解决的，每一项具体工作都涉及到不同的部门、不同的层级。同时不同类型的人才在这些地区的发展过程又具有阶段衔接和角色变换的特征，其管理工作实质上是不同时段对不同角色的动态性调度。
如果没有一个有效的工作体制和运行机制，就很容易使这项工作出现碎片化和工作链条的断裂。特别是党的十九大召开以后，各地、各部门都会加大这方面的工作力度，如果没有一个集中统一的领导，很难形成合力，达到工作的预期目标。所以需要进行系统的顶层设计，拿出一整套的改革措施，扎实推进。
因此，建议由中央牵头，成立引导人才向边远贫困地区、边疆民族地区、革命老区和基层一线流动工作领导小组，统筹和协调，特别是做好战略规划和顶层设计，并指导地方落实。地方的责任主要体现在根据中央精神，结合本地情况，制定具体化的政策和措施，为人才搭建干事创业的平台，保证中央精神得到贯彻执行。目前，需要在充分调研的基础上，制定整体规划，以增强工作的合力和力度，形成一套中央引导与各部委及地方探索相结合的分工明确、协调有序、科学规范的上下联动机制，推动这项工作的有序、稳定运行。
（二）整合资源，为吸引各类人才疏通更多渠道
目前国家在引导大学毕业生到基层工作的项目已有不少，且运行多年，积累了宝贵的经验。例如，不同于“扎根农村一辈子”的极端导向，大学生村官政策设计是“一池活水”，通过吸引优秀人才的入口定位、多元流动的发展定位、解除后顾之忧的保障定位等方面的制度设计和配套措施，先后吸引了数十万青年大学生参与其中，覆盖了全国31个省市自治区，形成了改革开放以来最大规模的青年大学生到农村最基层的行动，既为新农村建设提供了生力军，又使青年人才得到锻炼，成为我国人才队伍的优秀后备力量。
为了吸引更多人才到西部边远地区，还应完善更多的渠道，如第一书记（现全国将近20万）、对口支援、定点帮扶、援疆援藏等等。这些项目都已经开展，虽然服务时间和内容不尽相同，但都取得了很好的成效。在调研中发现，一个村子里有一个第一书记和一位大学生村官，工作效率成倍增长。
由不同部门牵头的“大学生村官计划”、“西部志愿者”、“三支一扶”计划、“选调生计划”、“特岗教师”等项目，虽然都取得了一定成绩，但如何根据各项目的资源优势和特色功能，进一步完善，实现项目的整合或优势互补，这就需要由中央领导小组牵头，在科学调查、合理测算不同地区对各种类型人才的需求的基础上进行协调，使这些项目既发挥人才群体优势，又避免人才浪费。
现在的任务是需要进一步总结经验，拓展范围，加大力度，做到全覆盖，保持边远贫困地区、边疆民族地区、革命老区和基层一线的建设有人才持续不断的参与，而经受过基层洗礼的人才或回到原有工作岗位发挥更大的作用，或源源不断地输入到各行各业，从而既形成了人才城乡环流的良好态势，又成为我国人才队伍培养链条中的重要一环。这才是人才资源战略意义的体现。
（三）明确政策导向，激发人才活力
在市场经济条件下，人才的流动是遵循市场规律的。但政府并不能完全作为旁观者，应该和市场这只“看不见的手”结合起来。市场和政府的结合过程中，政府的作用首要是立法，通过制定法律法规，规范和调整市场主体的行为和市场的竞争秩序；其次是制定政策，明确鼓励什么、限制什么。
2016年，中共中央了印发《关于深化人才发展体制机制改革的意见》指出，“促进人才向艰苦边远地区和基层一线流动，研究制定鼓励和引导人才向艰苦边远地区和基层一线流动的意见，提高艰苦边远地区和基层一线人才保障水平，使他们在政治上受重视、社会上受尊重、经济上得实惠。”同时，还要注重基层人才培养培训，鼓励和支持基层一线人才积极参加定向培养、学历培训和各级各类业务培训，不断增强基层一线人才的业务水平和能力素质。
因此，在已有经验的基础上，应加快建立人才的跨区域、跨单位的法律维护机制，包括知识产权保护、合同化管理、服务年限、教育培养、服务配套、社会保障、进入退出机制等。同时，还应逐步健全和完善到基层去的人才评价机制、人才激励保障机制、人才培养机制，使制度体系充分发挥引导和指导作用。
（作者系中国政法大学原副校长马抗美，本文根据全球化智库（CCG） “中国人才50人论坛”暨国外人才发展丛书圆桌研讨会发言整理）
“国外人才发展丛书”系列
? 《国际人才竞争战略》王辉耀著 ? 《国外人才能力标准与评价》方振邦著 ? 《国外高技能人才战略》吴道槐、王晓君著 ? 《发达国家人才流动与配置》戴长征著 ? 《加拿大人才发展战略》陈振明、陈芳著 ? 《全球创新政策指数报告（2012）》（美）罗伯特·阿特金森、史蒂芬·埃泽尔、卢克·斯图尔特著 杨耀武、郭华、魏喜武等编译 ? 《新加坡人才战略与实践》刘宏、王辉耀著 ? 《国外引才政策研究》冯凌著 ? 《技术移民制度比较》柳学智、熊缨等著 ? 《公共人事管理：欧盟七国实践比较研究》（芬兰）孟竹安著 杨耀武、郭华等译 ? 《美国全球人力资源战略的历史演变与启示：构建面向世界的中国21世纪人才战略》郭玉贵著 ? 《德国人才战略：历史、发展与政策》陈凌、张原、国懿著 ? 《美英科研诚信建设的实践与探索》刘军仪著 ? 《博士后制度的国际比较》刘宝存、袁利平著 ? 《世界主要国家（地区）工程师制度》黄梅等编著 ? 《中美留学制度比较》柳学智著 ? 《英国人才制度与人才发展战略》蓝志勇、刘洋著 ? 《国外人才培养与开发》刘宝存、钟祖荣、刘强著
【历届中国人才50人论坛回顾】
