1 研究背景

长期以来，我国致力于积极推进公共决策的科学化和民主化进程，特别是党的十八大以来，加强智库建设成为各级党和政府决策部门的工作重点。2015年1月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》明确提出，要加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度。之后，我国启动了国家高端智库试点工作。在国家高端智库试点工作的基础上，2017年5月4日，民政部、中央宣传部、中央组织部等9部门联合发布《关于社会智库健康发展的若干意见》（以下简称《意见》），提出规范和引导社会智库健康发展，优化政策环境。这对于加强中国特色新型智库建设、推动国家治理体系和治理能力现代化、提升国家软实力具有重要意义。此外，《意见》还指出，要拓展社会智库参与决策咨询服务的有效途径，建立社会智库向党政机关提供咨询报告、政策方案、规划设计、调研数据、意见建议的制度化渠道。

通常情况下，无论是体制内智库还是社会智库，一般都要通过社会舆论（间接影响）或者内参机制（直接影响）等渠道或方式参与到我国公共部门的决策中来。智库已经成为公共政策制定过程或者议程设置中的重要影响因素（甚至成为其中一个必需环节）。因此，对内参模式进行深入分析和研究十分必要。

“内参”，顾名思义就是内部参考。狭义上，内参就是新闻内参，是一种特殊的新闻报道形式；广义上，供领导参考的情况或意见，都可以冠以“内参”的名义呈送。改革开放以后，依靠个别智库的体制已经很难适应现代经济和社会发展的决策需要，取而代之的是知识互补的决策咨询群体。

内参模式作为政策议程设置的模式之一，并不是我国所特有的，其他国家也有类似形式的内参报告，如美国有专供总统参阅的《每日总统简报》等。但由于保密限制，学术界对内参模式的研究较少。国际上尚无参考案例和相关研究可资借鉴；而国内也只有寥寥几篇文章论及。例如：香港中文大学王绍光教授在其著作《中国·治道》中谈到了内参如何直接影响政策议程，主要针对体制内智库内参进行探讨，但并未深入分析讨论；赵鹰以我国1949—1966年的若干重大决策为例，深入探讨了我国政策议程设置的问题，其中内参模式主要是通过党外精英的非制度渠道、党内严格的报告制度以及报社的内部参考来实现的；苗绿介绍了中国与全球化智库（Center for China & Globalization，CCG）发挥政策影响力的方式，该智库针对国内外社会、政治、经济、教育等领域的重要议题，定期向中央有关部委提交具有时效性和针对性的《建言献策参考》，并多次得到国家领导人批示，但该文并未对社会智库的内参模式进行详细分析；关琳利用中国智库索引（Chinese Think Tank Index，CTTI）的内参和批示数据，对内参和批示开展文献计量研究，从报送时间、报送地域、报送量、批示量、署名关系等着手，结合内参标题进行文本计量分析，但并未对内参的具体模式和有关机制进行探讨；张正严等考察了新中国成立以来我国科学家参与中小学理科课程标准制定的历史变迁，研究发现：在历史上，我国科学家参与中小学理科课程标准制定的模式依次出现了借力模式、阀门模式、外压模式、内参模式等4种，而内参模式就是科学家直接参与中小学理科课程标准制定，经历中小学理科课程标准制定的全过程；姚婵婵对智库内参的特点和作用进行了简要介绍，但并未进行深入的分析和探讨。

总的来说，目前有关内参模式的研究文献相对较少，并且均不够深入。因此，研究智库是以何种条件和机制通过内参模式（特别是制度化渠道）影响决策的，这对于近年来发展迅速的各类新型智库来说，具有非常重要的应用指导价值。本文以科技政策议程设置中的内参模式作为切入点，通过多源流理论分析和若干案例研究，对内参模式的基本特征进行系统梳理和总结。

2 政策议程设置中的内参模式

“议程设置”（Agenda-setting）一词最早来自大众传播领域，即通过对新闻报道和信息传达活动中的各种议题赋予不同程度的显著性，进而影响人们对周围大事及其重要性的判断。后来，议程设置被广泛应用于公共政策制定过程中。议程设置不仅是公共政策制定过程中的起始阶段，也是整个政策制定过程的关键核心环节。其决定着哪些问题可以进入公共政策制定者的视野，进而影响公共政策的决策质量和水平。王绍光教授依据公共政策议程提出者的身份与民众参与程度区分出6种议程设置的模式（见表1）。

表1 公共政策议程设置的模式

有学者曾根据王绍光的这一分类，初步梳理和分析了我国科技政策议程设置的6种模式，并指出了发展趋势和方向；随后又重点分析了智库影响科技政策议程设置的两种模式（内参模式和借力模式），并对未来的发展趋势进行了展望。其中，内参模式是由体制内智库（相对于社会智库）提出的。体制内的智库可以通过各自渠道（或可称为体制资源）向决策者提出建议，以期把自己的建议（或方案）列入党和政府的决策议程。

一般来说，内参是党和政府治国理政的重要手段，也是了解社情民意和实际情况的重要渠道。目前，能够持续稳定地向党中央和国务院领导报送内参材料的机构主要有新华社、人民日报等中央级媒体和中央党校（国家行政学院）以及国务院发展研究中心、中国社会科学院等体制内智库。这些中央级媒体和体制内智库一般会提交“参阅”“简报”或“调研报告”等不同形式的内参报告，直接报送党中央和国务院或者省部级以上有关部门。其中，内参影响力最大、制度最健全的是新华社。通常情况下，内参反映的问题，经党中央和国务院领导批示后，往往会通过中共中央办公厅和国务院办公厅等机构，再批转到相关省市和国家部委。这些省市和部委相关负责人一般会在追加批示后，或直接解决问题，或再批转到下级部门，直到问题得到解决。

我国在改革开放之初就提出了“决策科学化”的口号，并逐步建立健全科学决策的支持体系。近年来特别是党的十八大以来，我国面临百年未有之大变局，新形势下公共决策对辅助和支撑机制的需求更加迫切。2015年1月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》明确提出，要加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度。在这样的时代大背景下，智库的内参模式有了发挥作用的更大空间。

3 内参模式的主要影响因素

内参模式的影响因素很多，本文从多源流理论的角度进行分析和讨论。

自从美国公共政策学家约翰·金登的《议程、备选方案与公共政策》（Agendas，Alternatives and Public Policies）出版以来，多源流理论（Theory of the Multiple Streams）便引起了学者们的关注，并被广泛应用于政策制定过程分析。该理论认为，一个政策被提上议程是由特定时刻汇合在一起的多种因素共同作用的结果。概括来讲，这种共同作用就是多源流理论所说的问题源流（Problem Stream）、政策源流（Policy Stream）和政治源流（Political Stream）三者的连接与交汇。

问题源流包括有待政府加以解决的各种问题（紧急的或重要的）；政策源流包括“政策企业家”（Policy Entrepreneurs）提出的各种各样的政策建议、政策主张和政策方案；政治源流则包括大众情绪、社会舆论、各派力量（如不同的团体或利益集团）实力对比等因素，这些因素往往反映着政治形势或政治背景等方面的状况。其中，“政策企业家”是推动形成政策源流的重要外部因素。当时机合适时，问题源流引发的“政策之窗”（Policy Windows）便会开启，最终加速政策议程设置的进程。三条源流的交汇意味着特定的问题、政策方案与政治形势之间的相遇、交汇和有机结合，进而产生政策议程设置的效果。

三条源流交汇的前提在于“政策之窗”的开启。问题、政策、政治三大源流通常是相对独立地沿着各自的路径流动，只有在一个关键的时间点“碰撞”和“耦合”（Coupling）后，才能催动“政策之窗”的开启。这时，长期从事相关战略和政策研究，或热衷于提出政策建议（如“两会”代表和委员），或出于本位（团体、地方或部门等）利益考虑的“政策企业家”们开始积极把握“窗口”机会，尽全力促使自己关心的经济、政治和社会等问题引起决策者的关注，同时极力让更多人（特别是有影响力的人或参与政策议程设置的人）认可和接纳自己的政策建议和主张，并最终进入政策议程。

“政策之窗”的开启为问题进入政策议程或引起政策变迁提供了机会和通道，因此，“政策之窗”又常被称为“机会之窗”（Windows of Opportunity）。“政策之窗”一般可以分为两种类型：一种是以问题为基础的，被称为“问题之窗”；另一种是以政治为基础的，被称为“政治之窗”。

“问题之窗”的打开往往是由于问题源流发生了变化。导致问题源流发生变化的原因概括起来主要有：①备受关注的重要指标发生了明显变化，如居民消费价格指数（Consumer Price Index，CPI）或工业生产者出厂价格指数（Producer Price Index for Industrial Products，PPI）的剧烈变动、土地沙化面积的快速扩大等；②出现了紧急情况或突发事件，如突发的公共卫生事件（SARS、新冠肺炎疫情等）、焦点事件（工厂爆炸引发的流域性污染等）或者外部事件（中美贸易摩擦与争端等）；③原有政策（如农业税等）的负面效果不断积累，量变导致质变，最终形成负向反馈，这表明原来的政策效果不够理想，甚至走向反面。

“政治之窗”的打开是由于政治源流或政治形势发生了变化，如政治舆论氛围发生了明显转变等。

三条源流的交汇离不开“问题之窗”或“政治之窗”的打开。“政策之窗”的机会总是短暂的，并且难以预测，如果错过，就得耐心等待问题源流中的紧迫问题或者政策源流中的关键事件再次发挥作用。在多源流理论看来，“问题之窗”或“政治之窗”打开后，三条源流要实现交汇，还需要“政策企业家”的大力推动（或者说“政策企业家”有效利用“政策之窗”打开的机会）。

多源流理论对公共政策的影响过程可以简单地概括为：问题源流或政治源流内发生变化→“政策之窗”（“问题之窗”或“政治之窗”）打开→“政策企业家”有效把握和利用机会→三条源流实现交汇（政策议程设置启动）→政策变迁发生。

4 科技政策议程设置中内参模式的案例分析

4.1 中国南极长城站的建立

1959年12月1日，美、苏等国在华盛顿共同签署了《南极条约》，条约中规定：南极大陆是全人类的共同财富，对南极洲进行自由科学考察的前提是和平，并鼓励南极科考的国际合作。1983年5月9日，我国正式加入了《南极条约》。在《南极条约》中，各国被分为协商国和缔约国——后者在南极国际事务中享有发言权，但没有表决权和决策权。由于并未在南极建立考察站，中国被归入了缔约国，在南极国际事务中仅有发言权。鉴于此，1984年2月7日，孙鸿烈等32位科学家以“向南极进军”为题，联名给党中央和国务院写信，建议尽快在南极建立稳定的科学考察基地。不久，党中央和国务院领导相继作出批示。尽管当时我国尚处于改革开放的初期，国家经济实力不强、资金短缺，但面对科学家提出的1.1亿元预算，中央领导反复斟酌其必要性，最终同意了该提案。之后，国家南极考察委员会和国家海洋局组织了有关专家，对南极考察及南极建站的总体方案进行了论证。1985年2月14日，我国第一个南极科学考察基地——中国南极长城站胜利建成，中国成为在南极建站的第17个国家。1985年10月7日，中国正式获得《南极条约》协商国资格，拥有了投票权和一票否决权，在参与南极治理中占据了一席之地，也标志着我国开启了独立自主、有计划的南极科考时代。

案例分析：当时我国虽然已经加入《南极条约》，但因没有在南极建立考察站，在南极国际事务中仅有发言权，而没有表决权和决策权，这与我国大国的国际地位极不相称。我国是当时唯一一个在南极问题上没有表决权和决策权的联合国常任理事国。国内科学界感觉“面上无光”而无法接受这种情况，表明问题源流发生了变化；然后是由问题引发的“政策之窗”打开；作为“政策企业家”的32名科学家紧紧把握这一机会，联名上书中央，建议尽快在南极建站，形成政策源流；党中央和国务院领导从长计议（政治源流），批准建站；三条源流顺利实现交汇，我国在南极成功建站，并很快就获得《南极条约》协商国的资格。

4.2 “863计划”的诞生

1983年，为应对美苏军备竞赛，时任美国总统里根强力推动出台了“星球大战计划”（Strategic Defense Initiative，亦称Star Wars Program，简称SDI），试图改变冷战“同归于尽”的核平衡战略，转而通过天基和地基系统来防御核武器的攻击。其实质是以军备发展带动高新技术和国民经济的全面振兴，进而抢占未来竞争的战略制高点。美国“星球大战计划”一经公布，迅速在全世界引发热议和广泛关注。当时的苏联和东欧国

家迅速制定了“科技进步综合纲领”与之针锋相对；日本提出了“今后十年科学技术振兴基本政策”；西欧17国联合签订了“尤里卡计划”（EURECA），明确建立“技术欧洲”的目标。此外，其他许多国家也纷纷制定了相应的应对政策和规划。例如，印度发表了“新技术政策声明”，韩国推出了“国家长远发展构想”，南斯拉夫提出了“联邦科技发展战略”等。而此时的中国科技界，在针对这个问题应该采取什么对策上，却存在着分歧。一种意见认为，我国也应该出台相应的应对政策和规划。理由是：在科学技术飞跃发展的今天，谁能把握住高科技领域的发展方向，谁就有可能在国际竞争中占据优势，我们不能轻易放弃这个机会。另一种意见则认为，从当前国力来看，我国还不具备全面发展高科技的经济实力。

在这样的形势和背景下，1986年3月3日，王大珩、王淦昌、陈芳允、杨嘉墀等4位著名科学家联名向党中央提出“关于跟踪世界战略性高技术发展”的建议。该建议很快就得到了邓小平同志的高度重视，他批示：“此事宜速决断，不可拖延。”在此后的半年时间里，中共中央、国务院组织了200多位专家，研究部署我国的高技术发展战略。经过极为严格的科学和技术论证后，中共中央、国务院批准了《高技术研究发展计划纲要》，即著名的“863计划”。1986年11月18日，国务院正式发布了《高技术研究发展计划纲要》。至此，一个面向21世纪的中国战略性高科技发展计划正式公布于世。“863计划”的实施，使中国突破了一批关键技术，缩小了与世界先进水平的差距，重点支持领域的研究开发水平与世界先进水平的整体差距明显缩小。

案例分析：首先是问题源流发生变化。王大珩等科学家关注到美国的“星球大战计划”引发世界各国的强烈反应，后者纷纷采取相应的举措，而我国科技界尚无任何反应。“问题之窗”引发的“政策之窗”打开。这时承担了“政策企业家”角色的王大珩、王淦昌、陈芳允、杨嘉墀等4位科学家利用这一机会（“政策之窗”）联名向党中央提出“关于跟踪世界战略性高技术发展”的建议，形成了政策源流。在问题源流和政策源流的基础上，20世纪80年代，我国处于改革开放的初期，党和政府高度重视科学技术现代化（当时建设四个现代化的重要组成部分），良好的政治氛围形成了政治源流，邓小平同志很快作出重要批示，经过专家论证和中央决策，最终著名的“863计划”正式开始实施。

4.3 国家重大纳米科技计划的出台

2000年2月，时任美国总统克林顿宣布将以4.95亿美元实施“国家纳米科技计划”（National Nanotechnology Initiative，NNI）。白宫还专门成立了国家纳米科技工作协调办公室（National Nanotechnology Coordination Office，NNCO），对20多个联邦政府部门进行统筹协调。中国国家自然科学基金委员会（National Natural Science Foundation of China，NSFC）办公室宣传处的同志敏锐地意识到了这一信息的重要性。作为崛起中的发展中大国，中国应该怎么办？他们觉得自己有责任、有义务以内参的形式及时向中央反映相应的建议，最后确定邀请著名材料科学家师昌绪院士牵头撰写建议稿。师昌绪院士了解情况后欣然应允，撰写了题为“我国应进一步加大对‘纳米科学技术’的支持”的建议稿。这份建议经国家自然科学基金委员会领导把关审定后，形成内参材料，通过体制内渠道上报中央办公厅；不久被中央办公厅作为重要内容报中央领导，并很快得到了时任中共中央政治局常委、分管科技工作的国务院副总理的批示。2001年7月6日，科学技术部、国家发展计划委员会、教育部、中国科学院、国家自然科学基金委员会联合发布《国家纳米科技发展纲要（2001—2010）》（以下简称《纲要》），对我国纳米科技工作做出顶层设计，确保了纳米科技发展与世界先进水平保持同步。《纲要》指导各部门制定了重大研究计划，部署了重大或重点研究方向，使我国纳米科技研究逐步与国际主流趋于一致。《纲要》提出了纳米科技的主要发展目标：在纳米科学前沿取得重大进展，奠定发展基础；在纳米技术开发及其应用方面取得重大突破；逐步形成精干的、具有综合交叉能力的和持续创新能力的纳米科技骨干队伍。《纲要》提出，在“十五”期间实施“国家纳米科技专项行动”，加强对纳米科技发展的投入力度，在经费上优先保证，在管理上重点加强。同年，科技部会同有关部委成立了国家纳米科学技术指导协调委员会，随后国家纳米科技研究开发计划出台。

案例分析：2000年初，美国宣布实施“国家纳米科技计划”，并成立了相应的工作机构，表明问题源流（外部形势）发生变化。中国应该怎么办？“问题之窗”引发的“政策之窗”打开。师昌绪院士和国家自然科学基金委宣传处的相关人员承担了“政策企业家”的角色，撰写了内参材料，就我国如何发展纳米科技向中央提出了相关建议，形成了政策源流。国家自然科学基金委通过内参渠道上报中央办公厅，并得到了中央高层领导的批示。问题源流、政策源流与政治源流成功实现交汇，最终促使了政策变迁发生：国家有关

部门发布了《国家纳米科技发展纲要（2001—2010）》，成立了国家纳米科学技术指导协调委员会，并促成了国家纳米科技研发计划的出台。

5 结论

本研究发现多源流理论在科技政策议程设置的内参模式分析中非常有效，结合上述3个案例分析，可以得出如下结论。

5.1 问题源流是影响科技政策议程设置的出发点

从约翰·金登的政策理论来看，问题源流中的重大事件往往是催生“政策之窗”开启的关键诱因。能够进入政策议程设置环节的议题基本上都来源于问题源流（所谓的“问题导向”）。这里的问题源流不仅仅是全新的问题，也包括原有政策在新的形势下出现的新问题或挑战。形成问题源流的议题可以是外部触发的，也可以是内生的；可以是紧急的事件，也可以是重要的事件。问题源流的实质就是科技政策的议程设置皆由问题产生，即“问题导向”。

5.2 政策源流的关键是找到合适的“政策企业家”

“政策企业家”需要推进问题源流、政策源流和政治源流三大源流的“耦合”，促进政策议程的达成，推动“政策之窗”的开启，从而为自己关心的社会问题或者自己提出的政策建议尽快进入决策议程或者在决策议程中发挥作用创造机会和条件。通常情况下，“政策企业家”一般被认为是由政策专家、政策倡导者以及政治领导人构成的一个复合群体。在这个群体中，政策专家和政策倡导者往往是问题识别者和政策议程推动者，他们在政策议程设置中发挥着关键性作用。这些“政策企业家”们敏锐洞察自己关心的社会问题，形成对政策问题的独到见解，进而采取多样化的策略“推销”自己的政策理念，最大限度地吸引决策者的关注，最终实现预期的政策目标。

5.3 政治源流在科技领域几乎没有障碍

从20世纪50年代“向科学进军”，到20世纪80年代“科学技术是第一生产力”，再到新时代“创新驱动发展战略”“创新是引领发展的第一动力”等，这些均表明政治源流在科技领域几乎没有障碍和阻力。尽管如此，由于政府所掌握的资源总是有限的，一旦政府资源紧缺，科技政策的议题往往会被“挤压”或者“延后”。另外，需要注意的是，随着科技越来越重要，特别是与企业创新的关系越来越密切，科技政策可能牵涉到不同地区、行业甚至企业的利益，未来政治源流也许会受到冲击和影响。

5.4 “政策之窗”主要是由事件引发的问题推动

科技领域的“政治之窗”较少，一般是国际上的最新动向对我国带来冲击和挑战，进而形成“问题之窗”，往往以事件的形式出现。在这方面，信息收集和情报分析工作尤为重要，及时掌握最新的发展形势十分关键。随着我国日益走近世界舞台的中央，在国际舞台上的活动空间和发挥的作用越来越大，国内发生的典型事件也可能成为“问题之窗”，进而引发“政策之窗”。当然，未来中国也有可能根据形势发展或国家利益的需要，积极推动一些事件的发生和发展，主动营造“政策窗口”，积极设置政策议程，进而推动相关领域的全球治理（如应对气候变化、重大疾病防治等）。

5.5 实现问题源流、政策源流与政治源流的交汇，渠道和平台是关键

在我国，问题源流和政策源流一般要通过体制内的内参渠道上报，才能实现与政治源流的汇合。因此，内参上报渠道是科技政策议程设置中的关键。社会上普通民众的智慧（包括舆论）往往要通过体制内智库平台的吸收和转化，梳理形成清晰的问题源流，经过体制平台（如智库等）加工后，才能形成可以上报的政策源流。