崔凡：关于“印太经济框架”的几点看法
2022年5月28日
一、 为什么美国要推出“印太经济框架”（IPEF）？
美国是亚太地区的重要贸易方，对亚洲区域价值链具有重要影响力，本应在亚太地区贸易投资自由化和便利化进程中发挥重要作用。本世纪以来，美国历届政府在推进重大贸易谈判计划中犹豫不决、虎头蛇尾，陷于两党党争，无一奏效。布什政府领导的世贸组织多哈回合谈判、奥巴马政府领导的TPP（跨太平洋伙伴关系协定）谈判、TTIP（跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定）谈判、TISA（服务贸易诸边协定）谈判要么搁浅，要么谈成了却不得不放弃。美国主导下达成的APEC（亚太经合组织）非约束性的茂物宣言目标（发达国家2010年实现贸易与投资自由化，发展中国家2020年实现贸易与投资自由化）在2008年金融危机后也被美国放弃。特朗普政府推动对华贸易战，征收高关税。拜登政府接任之后，高关税对美国经济的负面作用逐渐显现。
拜登当选并就任以来，中国作为重要成员的RCEP（区域全面经济伙伴关系协定）顺利完成谈判并落地生效，形成了世界上最大的自由贸易区。中国同时申请加入CPTPP（全面与进步跨太平洋伙伴关系协定）和DEPA（数字经济伙伴关系协定），并为此开展了积极准备。在这种背景下，美国各界不断催促拜登政府拿出明确的对华贸易政策体系和在亚太地区的贸易方略。面对国内的压力和中期选举的需要，拜登政府必须交一个作业，于是就端出了IPEF这样一锅夹生饭。
二、 IPEF的主要内容有哪些？
IPEF目前公布的内容分为四大支柱，不排除其内容今后还要发生变化。关于这四大支柱的内容已经有不少文章介绍，这里我们提供一下我们的理解，大家可以结合其他文章一起了解。四大支柱中的内容有的是重叠的，但可能采取不同角度和不同手段进行管理。
第一大支柱是贸易议题，由美国贸易谈判代表办公室负责。这一部分内容首当其冲的是数字经济规则，不仅包括数字自由流动和计算设施非本地化要求等内容，也包括人工智能领域的规则。美国曾经也有讨论将数字经济单独列为一个支柱，但目前是与其他贸易议题合在一起的。另外，环境标准、劳工标准、新兴技术、贸易便利化、透明度与良好规制实践等都在贸易议题支柱范围内。
第二大支柱是弹性供应链。这一支柱与第三和第四两大支柱都是由美国商务部负责。美国计划推动建立一个供应链预警系统，针对关键原材料、半导体、关键矿物和清洁能源技术确保其可持续获得，提高关键领域的可溯源性（traceability），推动“多元化”（diversification）方面的协调。对于美方所说的可溯源性，我们理解指的是采用类似欧美已有的或正在建立的国内法的做法，确保货物的中间投入品在生产中符合相关的环境、劳工等标准。而多元化指的是中国多元化（China diversification），或者说就是去中国化。这一支柱的推动方式是最有可能突破传统贸易协定模式的。是否会采用非市场手段，直接安排骨干企业进行供应链对接，是否会使用补贴手段直接扭曲供应链，这都是值得进一步观察的。
第三大支柱是清洁能源、脱碳及基础设施。在可再生能源、脱碳、能源效率标准协调、限制甲烷气体排放的新措施等领域开展合作。与此同时，推动可持续发展的基础设施建设。通过这些方式，美国可能会通过与日本等发达国家的合作，共同推动区域内基础设施建设合作，并与其“重建更美好世界”的计划对接。
第四大支柱是税收与反腐败。通过提倡制定和实施有效和稳健的税收体系，防止各国税收方面的逐底竞争，并在反洗钱反腐败方面开展合作。
总的来说，四大支柱涉及的议题内容较多，情况比较复杂。有部分内容反映了高标准经贸规则的要求，有合理性。但是，这些内容大多与美国的利益诉求密切相关。印度等发展中国家在何种程度上能够脱离其经济发展阶段接受美国提出的高标准环境、劳工、数字经济等要求，值得怀疑。四大支柱中还有一些内容，以安全因素为理由刻意扭曲供应链，在提高自身供应链弹性的同时可能破坏其他国家的供应链安全。
三、 为什么美国不选择回到TPP（CPTPP）？
主导CPTPP的日本，明确表示希望美国回到CPTPP。但是，在5月23日关于IPEF的记者招待会上，在回答纽约时报记者就此的提问时，美国贸易谈判代表戴琦明确回答，重返TPP（CPTPP）缺乏国内支持。戴琦没有点明的另外一点是，重返TPP（CPTPP）对民主党政府的选情不利。
以美日贸易关系为例来说，特朗普政府曾经通过施压使得日本接受了美日第一阶段贸易协定。在这一协定中，日本对美国产农产品及食品征收的关税降至TPP（CPTPP）的水平，而美国对日本的汽车以及汽车零部件的关税被作为例外领域没有下降。如果美国重返TPP（CPTPP），美国从日本能够进一步获得的好处将有限，但却面临降低汽车关税的压力。这可能会使得民主党丧失汽车等重要产业资本的支持。
2016年，塔夫茨大学Sundaram推出塔夫茨模型，认为由于纺织品关税下降（从大约10%降到0）等原因，TPP将使美国的GDP增长下降0.54%，丧失44.8万个工作岗位。文莱、马来西亚、新加坡和越南等东南亚成员的经济增长将增加2.18%，拉美成员智利和秘鲁的经济增长将增加2.84%。尽管这些估算存在较大争议，但在美国政界产生了很大影响。在特朗普因此退出TPP的情况下，拜登如果重返TPP（CPTPP），势必给共和党增加一个攻击民主党贸易政策的把柄。“以工人为中心”的贸易政策是民主党政府的重要主张，就业和制造业回归是美国贸易政策的重要目标，因此，在美国商界团体向民主党提出希望重返TPP（CPTPP）的时候，拜登政府从上台伊始就已经给予了明确拒绝。 图片
四、 TPP（CPTPP）和IPEF有什么不同？
首先，美国发起TPP和IPEF都有一定的针对中国的意图，但IPEF的针对性更加明确。TPP在谈判初期不让中国参加，但美国贸易官员也曾表示，在初始的谈判完成并确定规则之后再让中国参加并让中国不得不接受相关规则，希望通过重建规则约束中国。而IPEF中的有些内容对中国的针对性太强，例如灵活供应链的部分内容，实际上不可能让中国参与。
其次，TPP涉及关税减让，99%以上的税号实现零关税。IPEF不包括关税减让。
第三，TPP是一个自贸协定，如果美国参加，绕不开国会的批准环节。到目前为止，美国政府表示将就IPEF与国会议员多沟通，但其性质为行政协定，不打算提交国会投票。
第四，TPP如果加入，需要一揽子接受所有规则。IPEF的四大支柱可以选择参加。
IPEF与TPP的后三条差别实际上也降低了IPEF完全流产的可能性。也许，IPEF的内容多多少少会有一部分最终在全部成员或者部分成员中生效落地。
五、 IPEF的前景和影响如何？
美国初步设计了IPEF的四大支柱，但其进一步的谈判范围还有待各参与方讨论商定。美国智库CSIS预计今年夏天中期IPEF参与各方将举行一次部长会议，进一步明确谈判内容，之后各大支柱议题开始分组谈判，最终在2023年11月美国举办的亚太经合组织领导人非正式会议前完成谈判。
美国是区域内很多经济体的重要市场。出于丧失美国市场的担心和希望获得美国投资和技术的愿望，或者出于希望获得一部分从中国的产业转移的愿望，区域内国家在接到邀请后大多愿意参加讨论和谈判。一旦谈判启动，如果既无法获得更多的市场准入，又要接受美国提出的高标准要求，还可能要在供应链安排上尊从美国意图，很多发展中国家就可能产生犹豫和退缩。美国中期选举和2024年总统选举结果的不确定性，使得IPEF的前景更加难以预判。
不过，美国已经采取了一些措施尽量提高IPEF的存活概率。美国邀请了除中国和三个最不发达国家之外的所有RCEP谈判方参加IPEF（印度不是RCEP缔约方但是RCEP最初的16个谈判方之一）。不邀请三个最不发达国家（缅甸、柬埔寨、老挝）的原因除了缅甸有政治因素外，可能主要还是考虑到高标准劳工、环境、数字经济等规则难以让最不发达国家接受。再加上允许各参与方选择不同的支柱参与谈判。所以有可能IPEF不会像以往的谈判那样完全流产，最后有一些内容最终落地是有可能的。最为值得关注的领域包括数字经济规则、弹性供应链，另外，不排除美国会推动在该区域形成一套新的技术管控机制，防止新能源等技术向中国的渗漏。
中国是区域内大部分国家的第一大贸易伙伴。在重视和跟踪评估IPEF对国际经贸规则以及区域价值链的可能影响的同时，我们也应看到，中国作为亚洲价值链中心的地位是难以撼动的。而IPEF对中国可能产生的最终影响取决于中国如何应对。
六、 中国该怎么办？
我们的当务之急是尽快恢复生产。要畅通国内国际大循环，特别是推动全国统一大市场的形成，通过持续的供给测结构性改革，打通国内大循环阻点，巩固大市场优势，扩大对外开放，提高中国市场对周边国家的粘性。
其次是积极推动RCEP全面落实和升级，积极推动加入CPTPP和DEPA的工作，尽快启动中国东盟自贸区3.0的建设，进一步提高中国东盟自贸区零关税比例。推动早日恢复和完成中日韩自贸区谈判。加强与太平洋岛国的经贸联系。持续推动“一带一路”建设。完善、巩固和扩大金砖国家合作机制。密切中国与中东欧国家和拉美国家的经贸合作关系。坚定致力于实现包括所有APEC成员在内的全面、高水平的亚太自贸区。
第三是对数字经济、补贴、国有企业、劳工、环境等议题进一步加强研究，积极与世界各国展开对话和谈判。支持符合世界贸易组织规则的各种经贸合作机制。反对违反世贸组织非歧视原则和自贸区相关规则的歧视性贸易安排。弘扬并且践行和平、发展、民主、自由、尊重人权等全人类共同的价值观，加强与世界各国特别是发展中国家在价值观领域的交流、合作与对话。以“一带一路”建设和全球发展倡议为抓手，推动人类命运共同体建设。
文章选自国际经贸在线 ，2022-5-28
