推进农村宅基地制度改革，盘活房地产市场
2023年12月19日
选自中宏网，2023年12月8日
当前，我国经济正处于转型期，房地产业作为我国经济支柱产业明显走弱，是影响我国经济运行的一个重大风险因素。2023年12月5日，国际信用评级机构穆迪发布报告将中国主权信用评级展望由“稳定”调整为“负面”。其原因主要有三方面：一是地方债务不透明，二是财政收入下降（主要是土地出让金），三是房地产行业未能复苏。
2022年以来，我国房地产宽松政策接连推出，但一轮又一轮强力“救市”政策效果并不明显。2023年7月，中共中央政治局召开会议明确指出“要加大保障性住房建设和供给”“盘活改造各类闲置房产”。对此，或可考虑以推进宅基地制度改革为一大抓手，进一步释放农村宅基地经济属性，为农村闲置房产等再利用提供更多政策便利，由此在惠农便民、助力乡村振兴同时为盘活房地产市场、推动新一轮经济增长注入新动力。
我国房地产市场正处于转折点
房地产行业为我国经济的快速增长作出了巨大贡献。2003年，我国首次在官方文件中明确房地产业是国民经济支柱产业，此后房地产业迎来了近20年的高速发展。在此进程中，伴随着城镇化进程快速发展，在城市买房安居成为许多老一辈农民或农民工对自身及后代的寄托与努力方向，也为我国房地产市场过去数十年的腾飞创造了大量需求。
然而，在疫情冲击、人口结构发生重大变化与严厉调控政策的合力下，我国房地产市场正面临着前所未有的挑战。近两年来，我国经济下行压力增大，房地产市场经历了1998年房改以来最惨烈的调整，大面积头部民营房企爆雷，购房者对房价“只涨不跌”的预期已经消失，各地烂尾楼断供事件持续发酵。据估算，我国断供房数量或已达到350万套，其背后包含大量在城市买房的农二代、农三代家庭。
当前，通过有序调整实现我国房地产市场软着陆，避免房地产价格大幅下调甚至对经济增长产生严重负面冲击，已成为我国经济面临的一个突出挑战。对此，2022年底召开的中央经济工作会议强调，“要确保房地产市场平稳发展”“推动房地产业向新发展模式平稳过渡”。2023年10月底召开的中央金融工作会议明确了构建房地产发展新模式的突破点，包括城中村改造、规划建设保障性住房、平急两用基础设施的“三大工程建设”是构建房地产发展新模式的重点突破方向。
从需求来看，我国房地产市场供求关系发生重大变化的新形势下，城镇化持续推进仍是我国房地产市场发展的重要支撑。改革开放以来，我国城镇化率从不足20%上升到2022年的65.22%，相较于发达国家80%的平均水平仍有较大提升空间。据估算，我国城镇化率至少要达到75％才能基本稳定下来，与现在相比还有10个百分点的提升空间，这必然会带来一定的城镇住房需求。
在经济下行期，许多来自农村家庭的已购房者面临房贷压力大、收入不稳定或失业危机，年轻的“九零后”“零零后”则可能因就业压力大、收入预期低、缺乏父母资金支持等而购房资金不足、购房意愿不高。但对父辈是农民或农民工的“八零后”“九零后”“零零后”来说，其或在城市中出生长大，或因读书、就业、结婚等从农村迁往城市，与父辈相比即使在城市中遭遇失败也有较大概率不会再回到农村。对于这部分人群来说，提升其收入预期和购房意愿是刺激房地产市场需求的一个重要方面。
我国改革开放又到了一个出台革命性政策的时候
改革开放以来，每隔十年左右我国便会有一个重大的改革开放举措，为我国经济发展释放巨大红利。1978年12月召开党的十一届三中全会，正式建立农村家庭联产承包责任制，解放了农村生产力，开启了中国从短缺经济向富裕经济的转变。1994年城镇住房制度改革，以城镇住房商品化、货币化带动了之后持续多年的房地产市场繁荣，创造了四亿中产家庭。2001年中国加入世界贸易组织（WTO），让整个中国与世界市场紧密联系起来，中国由此快速成长为世界第二大经济体。2013年习近平主席提出“一带一路”倡议，中国进一步走向世界，深度参与全球治理。
到2021年，我国全面建成小康社会，消除了绝对贫困和区域性整体贫困，8亿人口脱贫，中等收入群体达到4亿多人，实现共同富裕成为我国新发展阶段重大课题。共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。站在经济效益和社会公平的中长期角度，在脱贫攻坚战取得全面胜利后，我们要继续努力防止出现返贫，进一步提高低收入农民及农民工等群体收入，推进实现共同富裕。
据统计，2022年我国农民工共2.96亿人，较2012年增长了11.2%。农民工占乡村人口的比例明显提升，2012年为40%，2022年达到60.2%。同时，我们还有1亿多农村老年人，900多万留守儿童。近3亿农民工是改革开放的产物，为我国经济社会快速发展作出了重要贡献，但在从农村向城市转移过程中由于就业不稳定、收入不确定和社会保障匮乏的问题而较难定居城市。对此，国家有必要推动农民工向新市民的转化，不断提升农民工群体在中等收入人群中的比重。
农村宅基地和住宅是农民的基本生活资料和重要财产。如果20世纪90年代城市住房改革下职工单位分的房子可以买卖，可以产权化，那么农民工在农村的宅基地能不能实现买卖转化，使他们拥有在城市立足的第一桶金？就此而言，在世界经济下行、我国经济面临转型背景下，推动农村宅基地制度改革，逐步放宽宅基地流转将是一个革命性的政策，或可成为拯救房地产市场、激发中国经济发展内部活力的重要助力，并为我国改革开放下一个十年释放新的发展红利。
我国宅基地制度滞后于我国城乡发展实际
我国宅基地制度是我国农村制度中一项具有特色的制度，即集体所有、成员使用，一户一宅、限定标准，规划管控、无偿取得，长期占有、内部流转。宅基地作为农民居住需求的基本保障，起初禁止外人购买也是为了防止城里人、有钱人挤占农村的土地资源，让真正有宅基地需求的农村人居无定所。长期以来，宅基地对保障农民基本居住权、维护农村稳定，避免我国城镇化进程中出现大规模贫民窟发挥了基础和关键作用。
但随着农村社会人口结构的深刻变化，实践中面临许多新情况新问题。例如一户多宅、超标占地等现象比较突出，我国城镇化进程中出现“城市与农村建设用地双双增加”问题。农业农村部抽样调查数据显示，2019年全国农村宅基地闲置率为18.1%。从2000到2016年，我国农村常住人口由8.08亿人减少至5.89亿人，减少了27.1%，但同期农村宅基地面积反而由2.47亿亩扩大为2.98亿亩，增加20.6%。有研究者指出，以非交易性为显著特征的宅基地使用权现行流转模式制约了宅基地经济价值的实现，流转限制过多、退出机制缺失阻隔了农民的致富道路，使农民的财产性收益难以实现，阻滞了农村剩余劳动力的转移，已成为破除城乡二元社会结构、推进城镇化进程的重要障碍。
当前，我国绝大多数农村家庭不再束缚在土地上，农业收入也已不是农民家庭收入的主要来源。随着城镇化进程加快，越来越多的“新市民”基于换取立足城市起步资本等因素的考虑有意将其所拥有的宅基地使用权流转出去，宅基地使用权转出需求越来越强烈，所涉及的拟流转宅基地规模越来越大。据自然资源部的不完全统计结果，全国至少有7000万套农房和3000万亩宅基地闲置。尽管政策上严禁城镇居民到农村购买住宅，但实际上城镇居民到农村购地建房屡禁而不止，由此导致的法律纠纷近年来也不胜枚举。
综上来看，盘活农村闲置宅基地和农房刻不容缓。解决好农村宅基地流转问题，促进宅基地使用权流转有助于解决闲置浪费问题，消除隐性流转问题，维护农民合法权益，同时推动农村经济发展，加快新型城镇化进程。
深化宅基地制度改革已具备一定政策及实践基础
当前，现行宅基地集体所有权和宅基地使用权分离的农村宅基地制度显然已不适应我国城乡经济社会发展需求。2015年，中央启动了包括宅基地制度改革试点在内的农村土地制度三项改革试点，探索完善农民宅基地权益、完善宅基地管理制度的路径办法。在总结试点实践基础上，2018年中央一号文件创新提出“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’”的改革思路。所谓宅基地“三权分置”，是指落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，并适度放活宅基地和农民房屋使用权。
2019年，中共中央、国务院印发了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，提出“稳慎改革农村宅基地制度”“建立集体经营性建设用地入市制度”。2020年，中央有关部委在全国104个县市区和3个地级市启动了新一轮农村宅基地制度改革试点，核心是探索宅基地“三权分置”的实现形式。2022年，党的二十大报告强调，要全面推进乡村振兴，深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。从2021年起，中央一号文件连续三年提到，“稳慎推进农村宅基地制度改革试点”，强调切实摸清底数，加快房地一体宅基地确权登记颁证，加强规范管理，妥善化解历史遗留问题，探索宅基地“三权分置”有效实现形式。
这些政策基调及改革举措说明，农村集体建设用地入市、农民宅基地使用权的流转、抵押、自愿有偿退出、有偿使用等问题都在探索解决之中。从许多地方的试点实践来看，农村宅基地改革是融通城乡要素的突破口，也是实施乡村振兴战略的关键步骤。
2023年4月25日，自然资源部宣布我国全面实现不动产统一登记。这意味着经过十年努力，从分散到统一，从城市房屋到农村宅基地，从不动产到自然资源，覆盖所有国土空间，涵盖所有不动产物权的不动产统一登记制度全面建立。
这不仅有助于保护人民群众的重大财产权，还可以保障交易安全，降低政府治理成本，也为我国实现宅基地入市买卖流转及适时出台房产税奠定了基础。
推进宅基地制度改革可为拯救房地产注入新动力
加快构建新发展格局，是党的二十大提出的一项战略任务。构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，要求我们全面推进城乡、区域协调发展，提高国内大循环的覆盖面。2023年1月31日，习近平总书记在主持中央政治局第二次集体学习时指出，充分发挥乡村作为消费市场和要素市场的重要作用，全面推进乡村振兴，推进以县城为重要载体的城镇化建设，推动城乡融合发展，增强城乡经济联系，畅通城乡经济循环。
通过改革盘活农村闲置宅基地及农宅，可大力推进城乡融合发展并以城乡融合带动乡村振兴，激发新的增长空间与发展潜力。盘活农村闲置宅基地及农宅流转，一方面可为城市居民下乡养老、休闲旅游、发展乡村经济等提供政策保障与便利，为提振乡村振兴注入资金流、人才流、信息流、技术流、物资流等；另一方面，倾向在城市生活的农二代、农三代或老一辈农民通过农村闲置宅基地及住宅、耕地等获得资产性收益，并将一部分收益用于偿还房贷、购买或置换房屋等，可一定程度减轻其经济负担，提升其在城市购房安居的信心和概率，并为房地产市场注入新动力，助力房地产市场平稳健康发展。
在此基础上，保持房价基本稳定、催生新一轮房地产市场繁荣，有助于我国适时推出房产税，缓解地方政府土地财政收入大幅下降之下的财政压力，并为地方政府提供新的可观而稳定的税收来源，为我国经济增长提供长期支撑。有不少观点认为，在“存量房”时代，房地产税可能会替代土地财政成为地方政府的主要税收来源。当前，我国全面实现不动产统一登记为全面充分掌握房地产信息和科学决策提供了基础，也为存量房地产税的征收提供了条件。
当然，对于政策放宽过程中可能出现的侵害农民、农村或农业发展利益现象，则可结合相关研究及政策试点改革实践情况不断完善政策细则，加强相关数字化建设与治理，严加规范及监管核查。
