寿慧生：美国外交精英代际变迁与对华战略的转变
2022年2月14日
寿慧生 | CCG特邀高级研究员，清华大学国家战略研究院研究员
美国政治精英正在发生重要的代际转变，这对美国内政外交产生重要影响。分析这种代际变迁是理解美国如何适应时代变化、处理自我认知调整及能否进行自我重塑的前提。这种变化同样发生在美国对外关系和对华政策方面。深入分析美国外交精英代际变迁，对于理解美国对华政策走势至关重要。
拜登政府中的年轻外交精英与美国对华政策调整
拜登刚上任不久，媒体和舆论就注意到，新政府的国家安全顾问和外交团队中涉华政策方面的官员相较于其他部门明显年轻得多。除了多位“70后”官员外，以先后被任命为美国国家安全委员会中国事务主任的杜如松（Rush Doshi）和格维茨（Julian Gewirtz）为代表的“80后”和“90后”新面孔更加引人注目。这些年轻官员大多有着在中国留学和工作的经历，并且有相关学术研究成果。他们在拜登上台前后几个月密集撰文或发言，显示出对华政策的一致态度——更多地强调中美关系的竞争性而非合作与接触，强调维护民主价值观和人权，以及维护以美国为核心的国际秩序和应对所谓的中国“锐实力”等。
这些人的年龄和他们的中国经历，很容易让人回想起特朗普政府国安委中年龄相仿的马修·波廷杰（Matthew Pottinger，中文名“博明”）和他在对华政策中扮演的角色——有些媒体甚至夸张地称他为“美国对华冷战设计师”。或许是这种比照，让国内媒体和一些评论家把拜登团队的这些年轻精英称为新“鹰派”的代表，并关注这些人较为强硬的对华态度。
毫无疑问，无论是在政府内部还是外围，美国年轻一代外交精英的观念和主张正在对美国对华政策产生影响。尽管他们的对华政策立场对拜登政府的影响尚未明晰，但可以从其言论中看出他们与老一代外交精英之间的区别及其对华理念的根源。对这些议题的分析将有助于理解拜登政府甚至后拜登时期的美国对华政策走向。
然而，简单给这些年轻精英贴上“鹰派”标签甚至比照波廷杰而把他们的立场视为特朗普“新冷战”政策的延续，则容易产生误导。全面理性的分析需要从多方面考虑，特别需要从宏观到微观，逐层分析美国新生代外交精英产生的背景和他们的对华外交理念，以及他们对中美关系可能产生的影响。
理解美国外交精英代际变迁的前提
目前学界有一种观点认为，美国对华政策是由所谓的“中国通”或“知华派”主导，因此他们过多聚焦于通过这些人来解读美国对华战略和政策，并试图提供应对方案。但这种想法或许是一厢情愿——所谓“中国通”并未在美国对华政策上发挥根本性影响，对华政策始终是美国全球战略有机整体的一部分。尼克松时代开始奉行的对华接触政策的目标是联华制苏，而非改善美中双边关系本身；奥巴马政府以来美国战略重心向亚太地区转移，是因为美国的总体战略目标向亚太转移，中美双边关系恶化是果而非因。因此，美国对华决策的主导者不一定是“中国通”。外交决策人事安排的标准首先是能够维护美国核心利益并熟悉外交事务，尽管在现实中这些人选不一定都胜任。例如，尼克松时代的基辛格对中国或其他地区都谈不上是专家，但不影响他在美国对外战略决策方面发挥关键作用。
美国对华政策不取决于“中国通”或“知华派”，而是取决于美国特定时期的总体外交战略需求以及在此需求下特定政府的对华政策偏好和选择。目前，美国“知华派”在美国外交决策中处于下风，中国已被美国左右两党共同视为头号竞争对手。此前与中国的接触政策甚至被认为是这一结果的重要原因。这种认识早在特朗普上台前就已经开始，以美国知名中国问题专家、约翰斯·霍普金斯大学教授大卫·兰普顿(DavidLampton)2015年提出的“临界点”之说为标志，并在特朗普任内被放大和固化。
在这种思维逻辑下，美国的“中国通”们掌握的对华知识和建立的关系网络已经不再像过去那样重要，因为通过接触来从内部改变中国的策略已经被放弃。相反，美国今天的战略目标是如何从外部来对抗、制衡甚至遏制中国。关于这一点，“中国通”们看得非常清楚，年轻一代的态度则更加直白。
由此，美国的同盟关系变得更为重要，对华政策也需要服从于重建同盟关系这一目标。当前，美国对华政策的主导权事实上更多掌握在关心和熟悉美国盟友的专家手中。这一点可以从拜登政府人事安排中反映出来。拜登政府中很少出现以前较为熟悉的“亲华派”外交官，而是多以研究日韩或者是广泛意义上的亚洲为主的专家。例如，科特·坎贝尔（Kurt Campbell)是拜登政府印太地区政策的主导者，严格意义上讲他是日本/东亚问题专家而非“知华派”。大部分其他对华决策的参与者也是以研究美国与日韩同盟关系、美国与东南亚、南亚等地区国家关系为主的专家。杜如松本人作为印度裔，对南亚地区的兴趣并不弱于对中国的兴趣。同样，观察拜登政府接触较多的智库和智库专家也可以发现这一趋势——偏向于研究日韩的专家和智库更占优势。
从这一点来讲，新一代美国外交精英，无论是否属于中国问题专家，在理解中国的时候必然是从维护美国全球战略和联盟关系出发，很少再把中国国内事务、中国周边外交抑或中美关系作为单一研究对象，而后几种研究路径在美国老一代“中国通”中非常明显。这种研究视角转变的一个重要后果是，年轻一代对中国国内事务的专注度和理解深度相对减弱，在感情上也难以像老一代“中国通”那样对中国产生国别研究者通常会有的感同身受。因此在分析美国新生代外交精英时，有必要从一个更宽广的视角来观察，而不是聚焦于所谓的“知华派”或者“中国通”，无论这些人对华态度友好与否。
美国国内政治生态对“知华派”的制约
美国对华外交决策既从属于美国的外交大环境，也受限于美国国内的政治生态。近年来，美国国内政治极化愈演愈烈，并未因为特朗普的离任而有所缓和，相反却呈现出更加极端的趋势，而且在年轻精英当中表现得更加突出。例如，在2021年1月6日冲击国会山事件后，共和党内部对特朗普的态度在三四个月后就发生急剧转变，从最初的谴责转变为重新聚拢在特朗普周围，再次响应特朗普对2020年总统大选有效性的质疑。最为典型的事件是共和党内三号人物利兹·切尼因为支持对特朗普的弹劾并不断抨击共和党对特朗普的个人崇拜，在2021年5月12日被共和党议员集体投票从众议院党团主席任上开除，由一位年仅36岁的特朗普拥戴者伊莉斯·斯特凡尼克（EliseStefanik）取代。需要指出的是，斯特凡尼克以及很多其他年轻共和党成员此前都对特朗普持批评态度，但是这些人之后努力洗白自己，转而取悦特朗普来赢得他背后的选民，有些人甚至攻击那些看起来不够激进的共和党候选人，以此来显示自己对特朗普的忠诚。
在这样的极端政治环境下，很难想象拜登有能力改变美国目前的政治格局和外交取向。“特朗普主义”会持续影响美国内政外交，激进势力会长期占据话语主流，美国的外交风格也难以避免走向激进，而对中国采取强硬态度在政治上不仅讨巧，也成为让两党形成共识的重要工具。对于美国年轻政治精英来讲，选择这种激进策略更是没有任何心理负担和政治包袱。相反，任何新政府（无论党派和政治立场）过度依赖“中国通”都不是明智之举。尽管偶尔会有像董云裳（Susan Thurton）和史文（Michael Swaine）这样的专家发声反对美国的对华强硬政策，但越来越多过去对中国持友好宽容态度的“中国通”开始向“对华强硬新共识”靠拢，或至少保持缄默。相反，对华强硬派即便对中国了解有限，也更容易因被视为爱国人士、能够维护美国国家利益而在对华决策中获得主导权。
在这个大背景下，对于新一代“知华派”在美国政府对华决策方面可能起到的正面作用不可高估。对中国这样的大国而言，自身崛起过程势必会触动原有的权力和利益分配格局。无论中国自身有怎样的美好意愿，做出怎样的努力，西方国家注定会产生焦虑和不安，这或将成为新时期中国外交决策面临的结构性挑战。
美国新老“知华派”的区别
在厘清美国对华外交精英面对的结构性约束后，我们可以集中分析这些年轻精英的特点。
一方面，与老一代“中国通”相比，这些美国年轻政治精英普遍质疑通过与中国接触减少中美分歧的有效性，也不再认为中国的经济发展和中美经济交融会让中国在价值观和制度上向美国靠拢。相反，他们普遍认为，中美分歧源于难以弥合的制度差异乃至意识形态冲突。这种认识决定了美国年轻一代外交精英普遍存在的对华强硬态度和不信任感。
这种认知变化很大程度上源于这些年轻精英的成长经历。美国老一代知华派成长于二战结束之后。在当时他们的眼中，尽管中美间有意识形态差异，但中国的弱势地位决定了美国人相信中国可以被改变和塑造，而且这些专家也看到中国与苏联之间的分歧和差异，意识到中国与苏联在体制上的不同，特别是中国在外交方面显示出的克制态度很难让这些专家对中国产生类似于针对苏联的敌意。即使在进入21世纪之后的最初一段时间，正如兰普顿所评价的，“对大部分美国人来说，中国可能造成很多麻烦，但很少有人相信中国是一个威胁。”但是今天的美国年轻精英成长于中国快速崛起的21世纪初期，令过去几代美国人记忆深刻的苏联威胁早已不在，中美关系由合作接触向竞争转变的关键期塑造了他们的价值观，让他们不仅相信而且也目睹了中国正在崛起为美国“最主要对手”的过程，让他们自然地倾向于接受以现实主义的态度和手段来应对中国。
另一方面，这些美国年轻外交精英的对华认知也受到美国“霸权衰落综合症”导致的战略焦虑的影响。这一代人成长在全球动荡不安、美国相对衰落的转折期。他们成长过程中目睹的美国社会是一个被政治极化、经济不平等、身份政治、信任缺失等多重问题困扰迷失自我，但依旧沉迷于二战后辉煌霸权记忆的社会。换言之，当前美国社会中普遍存在的自我矛盾、自信缺失和焦虑等问题在年轻精英们中更为突出。这种社会环境塑造出来的一代很难平和地看待国际关系，甚至会使他们相较于老一代学者更加在意维护美国霸权。如果说美国老一代精英基于历史知识和社会阅历的沉淀，有可能更加从容地接受美国衰落的现实和历史循环更替的必然规律，新一代精英则很难有这样的历史视角和人生体验去超越意识形态束缚，从更长的时间维度思考全球正在发生的变化，从更多元的视角思考中美间的异同和美国的前途。
以上这些差异让美国年轻的“知华派”精英与传统的“中国通”保持着较为明显的政策分歧。相比之下，他们的对华政策主张更接近于那些年龄较长但不属于“中国通”的外交官员。换言之，他们的对华政策倾向与今天的美国主流对华战略共识并无太大差异。
美国年轻一代“知华派”的内部差异
正如美国精英整体上陷入极度分裂一样，年轻一代美国知华精英内部也存在着明显差异。因此对这些精英简单地标签化会干扰对他们的全面准确认识和有效应对。
在个人层面，美国年轻外交精英的个人经历不同，这对他们的对华政策偏好有明显影响。例如，特朗普政府内的波廷杰和拜登政府内的格维兹、杜如松、韩美妮（Melanie Hart）等多位年轻官员虽然都有长期在中国求学和工作的经历，但事实上这些人彼此间差异明显。特别是相较于波廷杰，拜登团队中的几位年轻中国问题专家进入白宫之前接受过长期学术训练并拥有智库经历，因此对中国问题和国家安全议题有着较为扎实的学术和外交职业素养。这些专业训练显然让他们对中国的理解远比波廷杰更为深厚，也不太容易被意识形态和政治化情绪所左右，而是能够认识到“对抗”和“竞争”之间的不同，在应对中国崛起的同时也会谨慎考虑对华政策对美国自身的影响。
在执政团队层面，拜登政府与前任的最大区别是专业人员主导外交事务。这种差异带来的影响不可低估。正如美国知名智库布鲁金斯学会研究员哈斯（Ryan Hass）所言，拜登团队中不存在类似于史蒂夫·班农（Steve Bannon）那样热衷于将国家安全政治化的极端人士，因此在强调强硬外交的同时不会忘记合作的重要性，至少不会接受特朗普式的极限施压手法。虽然从表面上看，拜登政府初期的对华政策像以往大部分新政府一样以强硬开始，甚至不乏延续特朗普政府的一些对抗性做法，但事实上，拜登政府也在积极重塑美国对华政策，并不想与中国陷入全面对抗之中。前不久的中美元首视频会晤就能说明这一问题。同理，拜登团队中的年轻官员在这样一个总体框架内会采取与波廷杰不同的策略，即将重点放在两个方面：一是帮助拜登恢复与盟国的关系以更好地应对中国；二是恢复与中国的外交沟通渠道。
以上两个方面的因素都会在美国党派差异中体现出来并可能被进一步放大。从目前的趋势来看，美国民主共和两党在政策和人事安排上存在明显差异。民主党倾向于专家治国，因此偏向于使用受专业训练较多的人员。相比之下，共和党在内部严重分裂和极端化趋势的影响下，更倾向于从意识形态和对党派忠诚甚至领袖忠诚的角度来选拔官员，因此容易压制专业人员的晋升。波廷杰的任命本身已经是个明显的例子。这种倾向会影响美国年轻精英的自我定位和身份塑造，即意味着具有共和党倾向的年轻外交精英会积极主动地从意识形态角度来塑造自己的形象，在专业训练方面可能会弱于民主党倾向的年轻精英。反过来说，意识形态强烈但专业训练较弱的年轻精英也会更偏向于加入共和党阵营来寻找自己的发展机会。在可预见的未来，美国两党的政治极化将持续恶化。因此，未来美国年轻外交精英在发展取向上的差异会继续沿着上述的党派路径不断加大。考虑到共和党未来会延续目前的极化和分裂倾向，可以预期，一旦共和党政府再次执政，其外交团队（包括对华政策团队）在很大程度上会复制特朗普政府的模式，在团队建设上会有较大的内部分歧和政策不确定性。这种团队特性很容易鼓励年轻官员们采取极端主张来引起注意，博取政治资本。
美国精英代际变迁发生在美国全球战略转变的大环境下，因此，当前美国年轻一代对华政策精英对中国的关注点更多聚焦于中国对美国全球地位的挑战，而非中国内部变化或中美关系本身。这种关注点的变化让他们更容易被中国舆论理解为“鹰派”，但事实上在这一代人当中并无与此相对应的“鸽派”，因为与中国全面竞争已经成为美国全球战略以及对华战略的核心目标。对此，美国年轻外交精英内部已经没有分歧，但党派差异仍将影响他们的自我定位和政治生存策略，也会影响美国对华政策的稳定性和可预测性。
文章选自《当代世界》2022年第2期
