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郑永年:中国的海洋地缘政治及其挑战2014年5月27日
中国传统上数千年一直是陆地国家,尽管有很长的海岸线,但海洋地缘政治从来就不是政府要考虑的事情。原因也不难理解,中国从来就没有计划要成为一个海洋国家。只有一个国家要成为海洋国家的时候,海洋地缘政治才会变得重要起来。中国要成为海洋国家,只是近来的事情。 尽管中国不可避免也必须成为海洋国家,但从海洋国家的历史看,这会是一个艰苦的过程。要成为海洋国家,首先必须培养海洋意识。海洋国家首先是一种海洋文化和海洋意识。具有浓厚的陆地意识和陆地文化的中国,要培养一种海洋意识和海洋文化,需要艰苦的努力。 近代海洋国家起源于欧洲,这并非偶然。海洋国家不仅仅是特殊的地缘政治的产物,更是文化的产物。古希腊所产生的文明,在很长的历史时间里,其影响传播到从地中海地区、南欧到北非的广大地区,并且涉及到政治、文化、经济和文明活动的方方面面。在文化扩张过程中,更是造就了大大小小的海洋强国。人们并不难理解,1945年之后建立的世界体系,是海洋而不是陆地体系。 海洋力量和陆地力量非常不同。从资源动员的角度来看这一点非常清楚,因为资源动员能力决定了一个国家各方面的实力。海洋和陆地的主要区别在于,海洋提供了一种完全不同于陆地的动员能力。如果你要出海,征服海洋就可以了,你面对的只是自然力量。这里,海洋是你的主要“敌人”,而要对付这个敌人,你所需要的只是技术。再者,海洋是“自由的”,海洋的规则是“自由航行”。在很长的历史时期里,没有人在海洋上会阻拦你。这就是为什么欧洲的小国家葡萄牙、西班牙、荷兰等,能够成为强大的海洋国家的原因。 陆地则很不相同。在近代主权国家概念产生之前,地球的每一个地区都已经被人类所占据。如果你要从一头移到另一头,你可能会遇到很多不愿意你从他们的土地上经过的人。对土地的争夺是人类大多数战争的根源,尤其在帝国时代。各国所争夺的是土地和人口。在进入主权时代以来,对土地的争夺已经到了“寸土不让”的地步。 海洋和土地的不同,也可以从经济价值的角度来看。以土地为基础的经济活动产生各类资源和食品。在帝国时代,各个文明、文化和国家之间也都有贸易交往,但往往是小规模的。进入近代之后,世界上的贸易越来越依赖于海洋。比较优势的经济理论告诉人们,贸易产生附加值,而海洋则是产生附加值的中介。因此,与陆地国家相比较,海洋国家体系产生了无比巨大的政治、经济、文化和社会互动和大量的人类活动。 今天的世界体系无疑深受海洋文化遗产的影响。欧洲国家体系是16世纪之后海洋力量造就的,这个体制在大英帝国时期到达了顶峰,随后是美国。尽管美国既是海洋力量,也是陆地力量,但其陆地力量可以忽略不计,因为美国不面临来自陆地的任何威胁。不难理解,近代以来,海洋主导着国际经济,谁主导海洋,谁就主导世界经济。 中国一向是陆地国家 中国成为陆地国家,和中国国家的形成与扩张的历史有关。无论是中国的文明还是国家,都起源于黄河流域。中原王朝从黄河流域向四周扩张,扩张过程中都是陆地。中原王朝经常遭受来自陆地的外来少数民族的侵入,甚至成为“殖民地”。外来少数民族进入中原之后,都被中国文化所消化,主动接受中国文化;也就是说,外来少数民族成为中国的一部分。在少数民族成为统治者之后,他们经常搞扩张。中国版图的大扩张,都是在外来民族成为中原统治者之后实现的。但是,这些少数民族的扩张,也同样是向陆地扩张。 容易理解,历代王朝所注重的也都是陆地地缘政治。实际上,在西方列强到来之前,中国从来就没有面临来自海洋的威胁,所有的威胁来自陆地,包括土耳其、蒙古、西藏和满洲等。中国的国防安全的重点,自然也是侧重于陆地。最典型的就是长城了。历代王朝修筑长城,其意图就是想把侵略者(也就是北方少数民族)挡在长城之外。近代之前,除了来自陆地的北方少数民族,中国并没有真正的敌人。中国因此修筑了长城,而不是海军,来应付敌人。除了修筑在本土的长城之外,中原王朝也实行朝贡制度对应付周边国家,朝贡制度是一种可控的贸易,不管朝贡国是来自陆地还是海洋。 中国在明朝时代开始受到来自海上的威胁,即所谓的“倭寇”。但非常有意思的是,也正是在这个时代,中国具备了成为海洋国家的能力。15世纪是世界海洋世纪的开始,欧洲的葡萄牙就是从这个时候开始,成为世界上第一个海洋国家。不过,论技术,当时的中国是最有条件成为海洋大国的。当时,无论是政府还是民间,中国都具备了足够的能力来实现这个目标。在政府层面,有名的郑和数次下西洋,就是政府财政和中国航海技术的证明。 即使是民间也具备了很大的能力,所谓的“倭寇”或者“海盗”,实际上主要的并非日本人,而是浙江和福建的民间海商活动。但是,无论是政府组织的海航还是民间自主的海航,都没有继续下去。郑和下西洋不仅被政府中止,而且政府也销毁了所有海航的数据和资料。在民间方面,政府下大力气,花了很多年镇压了民间“海盗”。从此之后施行闭关守国的“海禁”。这就使得中国失去了一次成为海洋大国的最好机遇。王朝为什么这样做?其中有几个主要原因。 第一,王朝的以陆地地缘为中心的意识形态。到明朝,这个意识形态已经确立了好几千年,已经根深蒂固,难以动摇。第二,既得利益的阻力。陆地地缘政治不仅仅是一个意识形态,而且更是其背后的意识形态。海航需要很大的花费,这方面花费的增多,必然影响到能够用到陆地防护的费用,负责陆地防护的王朝机构必然反对发展海航。第三,在客观层面,即使当时的中国受到“倭寇”的骚扰和侵害,但威胁并不大。日本当时处于封建时代,对中国并没有构成真正的威胁。朝廷面临太多的内部问题,并不想再找海洋方面的麻烦。结果,朝廷就用简单的镇压“倭寇”和“禁海”的方式来处理问题。总体上看,尽管明清时代中国也经历了国家崛起的时刻,但封闭政策越来越甚。等到晚清时代,真正面临海洋的“敌人”的时候,中国已经无能成为海洋国家了。 在19世纪,随着英国人的到来,中国才开始意识到海洋国家的强大。但即使对英国,中国也没有非常害怕。对中国来说,英国只不过是几条大船和几千军队,没有什么大不了的。尽管处处被英国人打败,但朝廷仍然不重视,看不到海洋地缘大局。失败之后,以“割地”的方式应付了之。只有当中国的近邻日本成为东方的第一个海洋国家,并打败中国之后,朝廷才醒悟过来,但为时已晚。 1949年建国之后的很长历史时间里,中国对海军有战略意义上的思考,但发展海军更多的是为了国防的现代化,而与中国的海洋地缘毫无关系。在很长的冷战期间,和苏联对抗的都是海洋国家;相反,支持苏联的则是大陆国家。即使苏联本身也主要是陆地国家,其海军并不很强大,没有办法和美国等海洋国家相比。中国早期实行“一边倒”的政策,和苏联站在一起,自然受苏联的军事思想的影响。后来和苏联交恶,更说明中国的威胁来自陆地。等中美建交之后,中国才再一次和一个海洋大国打交道。 成为海洋国家是时间问题 1980年代,当中国开始改革开放的时候,人们开始思考海洋文明。很有意思的是,改革开放实际上主要是向西方,和受西方影响的国家和地区,如日本和东亚经济体开放,而这些国家和地区也就是海洋国家。向海洋国家开放,导致和海洋国家的互动,这是人们思考海洋文明的动机。这方面,当时很受知识界欢迎的电视片《河殇》具有典型意义。这个电视片比较全面地阐述了海洋文明的重要性。不过,电视片的动机主要是想以此来推动中国的体制改革,尤其是政治制度的改革。尽管电视片给人一种有关海洋文明的思考,但当时的中国并没有成为海洋国家的实际需求。 简单地说,中国成为海洋国家的需要,来自中国的开放政策所导致的中国和世界的关联。我们可以把中国的开放政策分成三个阶段,即“请进来”、“接轨”和“走出去”。在过去的三十来年里,中国已经走过了两个阶段,现在已经进入第三阶段。在1980年代,中国开放政策的主题是“请进来”,也就是打开国门,欢迎外国资本的进入。在这个阶段,中国和世界没有、也不会发生冲突。到了1990年代,中国确立了加入世界贸易组织的时候,中国实行了“接轨”的政策,也就是调整和改革自己的制度体系,来适应世界体系。在这个阶段,中国和世界也不会发生冲突。 从本世纪开始,中国开始实行“走出去”政策,这就直接导致了中国海洋地缘的崛起。中国资本“走出去”,表明中国需要发展出足够的能力,来保护自己的海外利益,贸易大国的地位,也决定了中国海上航道安全的重要性。同时,中国周边海洋资源的大发现,加快了周边国家在和中国有争议的海洋(岛礁)地区开发资源的步伐,这大大加剧着中国和周边国家围绕着海洋岛礁的主权争议,甚至冲突。所有这些都说明,中国必须转向海洋,把海洋地缘政治提高到议事日程上来。 海洋地缘政治重要起来了,但要成为海洋大国则不容易。中国过去从来就没有注重过海洋,现在开始讨论海洋和海军,仅仅是一个开端。英、美国家花了很长的时间成为海洋的主人。现在,中国努力仿效今天主导着世界体系的美国,但已经没有了当时英、美等国家成为海洋国家的历史条件。尽管无论是主观上的海洋意识和海洋文化,还是客观上的环境制约,都不容许中国能够像从前的海洋国家那样,顺利成为海洋国家,但中国成为海洋国家只是时间上的问题,而不是能不能的问题。 当然,中国学习其他海洋大国的经验,并不是要重复其他国家成为海洋国家的路径,中国必须探索自己成为海洋大国的道路。今天的全球化环境,已经为海洋地缘政治提供了全然不同的条件。尽管全球化在一些方面强化了海洋地缘政治的重要性,但在另一方面则使得地缘政治变得不那么重要。全球化表明各国之间的贸易,表明海洋地缘的重要性,但金融的全球化则表明金融经济的重要性,而金融经济则使得海洋地缘变得不那么重要,因为金融活动不需要经过海洋。 如果说在海洋地缘政治时代,谁控制了海洋,谁就控制了世界,在金融全球化时代,谁控制了金融,谁就控制了世界。当然,这也不是绝对的,贸易和金融经济至少对中国来说同样重要,而且金融经济的未来,具有越来越大的不确定性。诸如此类新出现的要素表明,中国要明了自己目前所处的世界地缘政治新环境,从而把自己塑造成为一个新型的海洋大国。(作者系新加坡国立大学东亚所所长 郑永年)
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郑永年:三中全会回答了什么样的社会问题?2014年5月27日
中共十八届三中全会是不是对一些重大问题重视不够呢?中国面临的问题很多,没有人会期望三中全会能够涵盖所有的问题。但是,对一些重大的问题,人们的确希望能够引起三中全会的关注,毕竟这次全会决定了中国领导层未来十几年的改革议程。从这个视角来说,比较遗憾地是这次三中全会没有把社会改革提高到领导层改革的最高议程上来。 人们已经发现,前些年一直提倡的社会改革在这次全会上并未受到太多的重视。当然,这并不是说没有涉及,而是分布到各个不同部分。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》有两条来论述社会方面的改革,包括“社会事业改革创新”和“创新社会治理体制”。“社会事业”包括了教育、创业、收入分配、社会保障、医药卫生。这些就是平常所说的“公共服务”。“创新社会治理体制”包括“改进社会治理方式”、“激发社会组织活力”、“创新有效预防和化解社会矛盾体制”和“健全公共安全体系”。在社会治理的内容中,强调了政府要培植和扶持社会组织,尤其是在行会和社会服务等领域。 不过,必须指出的是,这个内容中最主要的是决定设置国家安全委员会。很显然,这是为了更好地维护社会稳定,是早些时候“维稳”和“社会管理”的升级版,在某种意义上也是社会改革的一部分。因此尽管也强调了社会组织的作用,但较之对政府管理社会组织的重视相比,社会组织的自我组织能力和自我管理空间显得非常有限。 在任何社会,社会建设具有两个重要的方面。第一是社会的自我组织和自我管理,第二是政府的社会政策,或者政府向社会提供公共服务。这两方面相互相成。如果社会能够自我管理,政府就可以少管一些;但如果社会没有自我管理能力,政府必然要管理一切。前者是大社会、小政府;后者是小社会、大政府。因此,在很多社会,社会改革的目标就是建设“小政府、大社会;强政府、强社会”。如同在经济领域,改革的目标就是政府向企业分权,社会改革的目标也是政府向社会的分权。政府应当把社会能做的事情下放给社会,也应当把社会能做,政府也能做的事情下放给社会。如果是后者,就属于政府向社会收购服务。应当是政府做的事情,但下放给社会去做,政府就要购买服务。政府管得少,管得好,就是小政府、强政府;同样,如果社会有了空间并且能够自我管理,就是大社会、强社会。 在中国,直到今天,很多人仍然把“大社会”和“强社会”视为是和政府对立的。实际的情况并不是这样。政府在向社会分权的时候,也要通过立法等手段来监管社会,因为每一个政府须要培养的是“好社会”,而不是“坏社会”,如黑社会、邪教等非法组织等。“好社会”就是政府的伙伴。 就一些领导人对“公民社会”的负面看法来看,人们仍然没有意识到社会自我组织和自我管理的重要性。如果社会自我组织能力和空间有限,这里所说的“社会事业”改革也就是政府提供公共服务的职能就变得极其重要。很显然,如果社会自己不能提供服务而政府又不能提供社会所要求的服务,最终的责任还是会落到政府之上。但正是在社会服务方面,政府面临似乎不可逾越的困难。 没有社会改革就没有社会稳定 从上世纪70年代末到本世纪初,中国的改革的政策重心都是经济改革。1978年的中共十一届三中全会的主题是把执政党的工作重心从“阶级斗争”转移到“经济建设”,而1993年的十四届三中全会则是实施“社会主义市场经济”的行动纲领。而这两次三中全会构成了中国经济改革的主题。很显然,社会改革一直没有进入领导层的决策视野。 直到2002年的中共十六大及其之后,随着“和谐社会”和“科学发展观”等政策概念的提出,逐渐把社会改革和社会建设提到议事日程上来,到十八大之前正式提出了“社会体制改革”和“社会建设”的政策目标。很多年来,人们希望执政党改变只重视经济建设而忽视社会建设的局面,至少能够把社会建设提高到和经济建设同等的地位。毕竟,中国从理论上说还是社会主义国家。社会主义国家必须发展经济,贫穷不是社会主义国家。不过,社会主义国家更要搞社会建设。但事实是,直到今天,仍然有很多人没有能够理解社会改革和经济改革之间的有机关系,甚至把两者对立起来。 实际上,未来经济改革是否成功,经济发展是否可以持续,在很大程度上取决于社会改革。例如,没有社会改革,就不会有消费社会的制度基础。消费社会建立不起来,经济的可持续发展就会成为问题。再者,没有社会改革,社会的稳定就没有基础。如果过分依赖暴力机器,社会的暴力化不可避免。当然,如果没有社会改革,未来的政治改革进程也会充满暴力,即便是民主化了,也会是劣质民主。 前些年,人们在争论中国是否会“拉美化”,这里主要指的是收入和社会分化的问题。但当时,西方也有一些人开始担心,中国以市场化为导向的改革有可能演变成为一些拉美国家所经历过的右派专制社会。那就是,政府一方面用政治和行政权力来推动市场化,另一方面强化国家暴力机器来维持社会的稳定。实际上,中共十六大以来的社会建设就是为了避免这样一种情形的出现。十六大以来,中国政府努力拓展社会改革,包括社会保障、医疗、教育、公共住房等等。但也不可否认,中国各方面的社会制度和社会政策程度还是很低,并且社会改革从总体上来说,还没有找到重大的突破口。 三中全会再次强调以市场化为导向的经济改革,这是可持续地经济发展所必需。但是,在进行市场化为导向的经济改革的同时也需要大力进行社会建设。历史上看,市场经济是创造财富最有效的机制,但市场本身保持不了财富。财富流失是今日中国的普遍现象。西方花了一百多年的时间来培养庞大的中产阶层,但亚洲的日本和后来的“四小龙”(韩国、新加坡、台湾和香港)只花了30来年的时间培养了一个庞大的中产阶层。无论是欧洲还是亚洲这些经济体,都是靠市场经济取得发展,也是靠社会建设来培养和扶持中产阶级的。不过,亚洲这些经济体远比欧洲成功。欧洲国家经历了长时期的、暴力的工人阶级运动,才开始搞社会建设。但亚洲这些经济体则是政府在推动经济发展的同时花大力气搞社会建设,才避免了转型期间的暴力,保证了平稳的转型。在所有这些经济体,法制和法治来保障财富,但更为重要的是社会改革。 要做蛋糕才能分蛋糕 邓小平在80年代就指出过,没有政治改革,不仅经济改革不能深化,而且经济改革所得的成果也不能得到保障。现在在很大程度上已经应验了邓小平的预言。很多年里,各级政府官员中间GDP(国内生产总值)主义横行,把各种财富(青山绿水、好空气、好土地、好身体)转化成了GDP,制造了巨大的GDP流量,但是没有能够保持得住。中国大量的财富通过GDP机制流失到国外,成为其他国家的财富。 东亚经济体在经济起飞之后的三十多年里就建成了一个庞大的中产阶层。中国改革开放三十多年了,中产阶级仍然非常小。财富分配不公和财富流失是其中一个主要因素。如果光强调市场经济,不重视社会建设,最终必然会出现大问题。要稳定有序地发展,必须法治和社会建设一起来搞。在一个高度贫富分化的社会,法治就没有生存环境。 此外,社会改革和社会建设还有一个机遇问题。社会建设需要大量的经济和财政支持。从各国经验看,早期必须是经济发展优先。没有经济发展,积累一定的财富,社会改革不可能。也就是说,先要做蛋糕,做大蛋糕,然后才能分蛋糕。各国的社会改革都发生在积累了一定的财富之后,一旦经济进入低增长阶段,社会改革就会变得极其困难。 从这个角度看,中国现在正是社会改革的机遇期。中国经济已经经历了20来年的高增长,政府尤其是中央政府已经积累了巨大的财富。即使近年来经济增速减小,但维持比较长期的中速增长是有可能的。这是社会改革的最佳时期。等到经济进入低速增长时期,即使政府想搞社会改革,也会无能为力。实际上,正如前面所指出的,可持续的经济增长也取决于社会建设本身。 再者,如果说“市场化”改革是这次全会的主题词,人们也必须区分经济领域的市场化和社会领域的市场化。市场配置起决定性的作用,这只能局限于经济领域。社会领域,比如住房、教育、医疗、社保等关系到全体国民民生的公共服务领域,不能过于市场化。而且,以往正是这些社会领域的过度市场化,才导致了经济和社会的失衡。不能把经济领域和社会领域混同起来,简单地把经济政策应用到社会领域。这些社会领域依旧需要政府主导资源配置,政府可以也必须引入市场机制来提高服务供应的效率,但这里的市场机制和经济领域的市场机制全然不同。要把社会领域和经济领域,各自与市场的关系理顺。 全会所展示的改革路线图还是以经济改革优先,社会改革尚未提到头等议程上来。尽管没有经济改革的顺利开展和经济的可持续发展,社会改革自然难进行下去,但各种社会不稳定因素的产生表明,必须把经济改革和社会改革置于同等重要的位置上来。一句话,中国要选择19世纪的欧洲模式,还是要选择二战以后的日本和亚洲“四小龙”模式。 从长远看,社会组织建设也是一个不可回避的问题。随着经济的发展,社会力量必然壮大。当一个社会的中产阶层达到一定规模的时候,也就是社会在满足了经济权利和社会权利之后,必然产生对政治权利的要求。尽管中国在现在这个发展阶段,发展和强化政府提供公共服务的能力极其重要,但也必须尽快把培植社会力量、建设社会伙伴提到议事日程上来了。社会不仅可以自我管理,而且也可以帮助政府提供社会服务。但如果不强调社会组织建设,甚至压制社会力量的崛起,反而会演变成政府和社会之间的紧张关系,甚至敌对关系。(作者系新加坡国立大学东亚所所长 郑永年)
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郑永年:中国如何赢得新一波开放政策?2014年5月27日
中国的开放政策已经持续了30多年,积累了非常丰富的经验。中国改革的过程也是一个可持续的开放过程。作为两个互为相关的过程,开放和改革互相支持和强化。没有开放,就很难理解改革的成功;同样,改革成功了,就可以促进更大的开放。不过要意识到,今天的中国已经面临新的内外环境,进入一个新的发展阶段。随着上海自由贸易区等新特区的建立,要赢得这新一轮开放政策的成功,人们更需要总结经验和教训。 尽管从总体上说,中国的开放政策是成功的,但从早期的沿海开放经济特区,到后来的各种形式的经济特区,有成功的,也有不那么成功的,甚至也有失败的。一个大的历史趋势就是,特区遍地开花,特区不特。无论就其本身的建设还是其扩散和复制效应,早期沿海经济特区算是成功的。但后来所建立的各种特区,尽管数量越来越多,但无论是地方层面还是国家层面的效果则越来越差。包括上海自由贸易区在内的新一轮特区建设,如果要成功,就必须逃避这个历史大趋势。 特区成功与失败的主要原因是什么?尽管这里有多元的因素,但从政策层面说,有两个互相关联的因素是关键的,那就是领导层的领导力和制度创新。 首先是领导层的领导力。无论哪一个国家,无论做什么事情,要取得成功,首要的因素就是领导能力。在多方面的领导力中,领导者的远见和顶层设计能力尤其重要。中国的第一波开放是1980年代沿海开放经济特区。在众多的特区中,深圳是最成功的。从中央层面来说,当时的中央领导层对所有这些特区,无论在广东还是福建,都是相当重视的。但为什么深圳胜出?主要是深圳面临比其他地方更大的外部压力,外部压力造就了强有力的地方领导层。从一开始,深圳特区就成为中国政治的焦点。无论是围绕“租界”、“殖民地”的主权争论,还是“姓资”、“姓社”的路线之争,焦点都是深圳。正因为深圳具有这样的政治重要性,包括中央政府和广东省政府在内的各级政府不敢怠慢,任命了一大批有远见和能力的干部和官员。这些具有远见和能力的官员,能够在中国复杂的政治环境中,通过追求思想解放“杀出了一条血路”。 中国开放的第二波是以上海为中心的长三角地区。无疑,在这一波里,上海是最成功的。除了中央层面在政治上的大力支持外,上海所拥有的众多政治和经济人才是主要因素。无论是深圳和上海,两地都能根据本地所具有的地缘经济情况而设计发展路径。除了深圳和上海,在过去的20多年里,也不断有开放区和实验区建设,但表现都不是那么令人鼓舞,甚至也有失败的案例。很多开发区没有远见,没有顶层设计,大多是一些基础设施建设罢了。实际上,开发区往往成为地方领导人的开发项目,也就是地方领导人追求地方经济增长的项目。他们只追求地方短期利益追,没有大局概念,不能把地方的发展和整个国家的发展结合起来。很多开发区甚至连本地所面临的地缘经济要素都没有考虑到,纯粹是领导人主观意志的产物。 与领导力相关的第二个重要因素是体制创新。第一个层面的远见和顶层设计非常重要,但要把远见具体化转变成为政策的顶层设计,还有一个执行能力问题。如果没有执行能力,最好的顶层设计也会变成表面文章。如何强化执行力?这里最主要的是体制创新。特区不仅仅是一个经济概念,更是一个体制概念。特区的体制如果和现存体制一个样,很难称其为特区,特区也很难特别起来。在成功的特区案例中,人们不难发现具有区别于现存体制的新体制,尤其是在经济体制方面。 体制创新平庸化的危险 特区在制度创新方面的权利,不是一些保守和左派人士所说的“特权”,而是制度创新的责任。设立特区的本意就是要为整个国家、整个社会探索一条制度创新之路。很可惜的是,从整体上来说,特区在推动经济方面的功效,远比制度创新方面的功效大。特区的体制创新能力微弱,具有多方面的因素。首先,特区体制的最初设计存在问题。特区不是政治特区,这一点并没有错。但是特区的设计者并没有对体制设计做科学深入的研究,例如把政治、行政、社会、文化等不同方面的体制区分开来,确立它们之间的边界。特区不是政治特区,也就是特区的政治体制要和国家整体的政治体制保持一致,以保障中国共产党的政治领导。但是,这并不是说其他方面的体制,也必须和现存体制一模一样。没有对特区体制有足够的认识,在体制设计时便没有解放思想,体制创新的能力自然就受到限制。 其次,即使在一些体制上原先有创新,但随着体制的运作,这些创新的方面逐渐消失,被现存体制所同化。从政治性比较强的体制领域,例如党政机构的设置、党政关系、政府层级到社会性比较强的体制领域,例如社会、文化组织等等方面,特区没有和现存体制有任何区别。特区本来就是新体制的试验,成功之后,需要推广到国家的其他地区和领域,但是现在则刚好相反,不是其他地区向特区“接轨”,反而是特区向其他地区“接轨”。再次,在特区发展过程中,意识到体制改革的重要性,一些特区,尤其是深圳,也不断推出了一些体制改革。但是体制改革从来就没有成功过。一旦体制改革的动议出现,最后往往演变成为一场意识形态之争。一旦上升到意识形态的层面,制度创新就变得不可能了。 这也就是目前“特区不特”局面的原因。缺少强有力、具有创新精神的领导层,很快就使得特区演变成为一般城市或经济区域。特区创始之时,往往出现具有远见和顶层设计能力的领导者,但一旦建立起来,政治变得平庸起来,成为国家日常政治的一部分。 如何追求新一轮政策的成功呢?最重要的是中央层面的顶层设计。上世纪80年代的经济特区是有顶层设计的,90年代的长三角的开放也是有顶层设计的。其他区域的各种特区和实验区的顶层设计,就不是那么科学了,往往是地方做好了之后,中央批准一下,实际上是中央批准的地方项目。现在也存在着这种情况。除了上海自由贸易区中央顶层设计的味道比较浓之外,其他几个包括深圳前海、珠海横琴、广州南沙、福建平潭等就缺少中央的顶层设计,更加像地方发展项目。很显然,如果要成功,顶层设计要从地方提升到中央。 与顶层设计相关的就是这些新特区的整合问题。现在人们对上海自由贸易区抱有非常高的期待,希望其能够改变目前的改革困局,把国家的改革和发展推向一个新的阶段。但这并不现实。中国如此之大,要上海自由贸易区来改变目前的局面并不现实。但如果把其他几个整合起来,形成一揽子新的开放政策,就会产生更巨大的能量。同时,现实出现的问题也要求这些新特区的合作和分工。目前,因为没有合作和分工的统筹,这些区域之间已经出现互相竞争的局面。例如一些原来放置于其它区域的项目,开始往上海自由贸易区转移,因为上海被视为具有更大的政策优势和发展潜力。竞争不可避免,也是必要的,但如果没有顶层设计,就会演变成恶性竞争。道理很简单,每一个地区的竞争力并非来自市场,而是行政和政治。 新一轮的特区如果要走向成功,必须避免缺失远见、顶层设计和创新能力的领导者。这一波开放需要更高层次、更高要求的领导团队。办特区既是地方发展的需要,更是国家发展的需要,因此,特区不能沦落为只是地方项目。就是说,特区的领导人才的配置问题要重视起来。但现在没有做到这一点。在各个地地方,无论是上海、广东和福建,负责特区的地方领导层很少有远见,能够把特区建设和国家的发展结合起来。他们更多的是像开发商,GDP主义观念过于严重,强调的往往只是特区对地方经济增长的贡献。他们对特区没有一个中长期的规划,特区定位不清楚。领导层只知道盖大楼、修高速公路。也就是说,他们擅长于“造城”,但对于“造城”之后要干什么没有清晰的概念。结果,往往会造成“鬼城”现象,“有城无市”或者“大城小市”。要改变这个局面,迫切需要配备有远见和顶层设计能力的领导班子。 现在人们的共识是,新一轮的特区需要体现的是升级版的开放政策。只有升级版的开放政策,才能打造出升级版的自由贸易区或者实验区。什么是升级版的开放政策?人们至少可以从三个方面来看。首先是产业开放的升级版,就是要从以前的制造业等方面向更高层次开放,包括金融服务贸易等方面。第二,升级版的开放政策的目标,在于服务于国家整体改革的需要,尤其是经济改革。现在的经济体制改革变得非常困难,因为每一体制背后都是庞大无比的既得利益。新的特区和试验区要改变这种情况。从这一角度来看,新的特区必须在改变国家内部的经济结构失衡方面有所作为,包括国有企业和民营企业、大型企业和中小型企业、政府和市场等之间的失衡。大力发展民营企业,尤其是金融业显得非常重要。 第三,更为重要的是实现制度的升级版。现在的设计仍然过分停留在经济技术面。特区不是政治特区,就是说特区必须在中国共产党的领导之下,但是共产党的领导并不是说特区在行政、社会和文化体制方面的创新就不可以了。可以把政治和行政、社会、文化制度等方面区分开来。共产党的政治统治不可动摇,但行政等方面的体制需要创新。如果没有体制创新,或者特区的各方面体制没有任何特别的地方,特区便会变得毫无意义。从1980年代到现在,很多特区都失去了存在的意义,缺失体制创新是主要原因。举一个简单的例子,新加坡和香港等都是一级政府,但中国的很多特区包括深圳和珠海,到现在为止仍然有三级政府、四级管理。特区俨然和其他城市一样,是一个官僚的城市。必须意识到,不是特区的经济表现而是特区的体制创新,才是特区存在的意义,更是特区可持续发展的基础。 体制创新的另一个重要方面就是体制的可复制性,就是说,在特区和实验区的新设立的体制,在其成功之后要推广到其他地区。换句话说,是其他地区要和自由贸易区和试验区的体制“接轨”,而不是相反。新体制被旧体制所同化,不是人们所希望看到的结局。上海自由贸易区的顶层设计,强调了这一点。但如何把新体制复制到其他地区,而不是被旧体制所“同化”?从过去的经验看,要回答这个问题并不容易。 特区或者试验区建设就是要以开放促改革,以体制创新促体制改革。中国在这方面,已经走过了30多年的历程。今天中国面临新的局面,特区和试验区也具有了新的使命。从这个角度看,还有很长很长的路要走。(作者系新加坡国立大学东亚所所长 郑永年)
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郑永年:海外人才引进缺乏相应的人才载体2014年5月27日
2013年10月21日下午两点,来自海内外的知名高层次欧美同学会会员及留学人员代表,在聆听了上午人民大会堂习近平总书记在欧美同学会100周年庆祝大会上的讲话后,相聚在欧美同学会会馆第四会议室,参加了由欧美同学会建言献策委员会主办,中国与全球化研究中心承办的一场专题建言献策座谈会,大家在会上从各自的留学经历与回国创业发展的独特视角,分别从宏观与微观、专业与现实等诸多领域,坦率并真诚地阐述了自己的独特观点与建议,希望发挥建言献策的话语权与权威性,推动中国留学事业、海归事业健康稳步的发展。 来自海内外的知名留学人员代表纷纷发言,对欧美同学会及目前中国留学人员的政策、方针和现状,各抒己见、畅所欲言。以下为新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年的发言实录: 知识经济没有人才什么都没有,有了人才,资本也不成问题。我讲一个观点,中国现在人才没有载体,所以人才制度的改革要跟行政体制,尤其是事业单位的体制改革结合起来。 尽管我们有千人计划等各种人才引进计划,然而还是有很多高端人才流向海外。海外的人才往外流,国内培养的人才往外流,包括清华、北大毕业的高端人才都往外跑。从全球的人才流动趋势来看,总体上是发展中国家为发达国家培养人才。 为什么有些海外华人回国以后又选择离开?我认为还是缺乏人才载体。现在海外人才回国以后,国家会给你一个行政级别,因为中国的资源分配是跟行政级别挂钩的,没有行政级别就拿不到资源。中国的科研基金、项目基金的评审都是这样,背后都有政治操作,而不是单靠学术研究的水平。而另一个方面,一旦你拿到行政级别的话,它同样会害了你,你根本没有时间去做学术研究。因此,很多人回国以后又选择离开。 新加坡为什么留住人才?新加坡有四所公立大学,其中三所大学的校长都是外国人。许多大学中研究所的所长都是外国人,医院和国有企业的高层领导有很多外国人,这些职位都是人才载体。中国的人才回国后去哪里?没地方去。一个教授职位穷得要死,什么都没有。海外人才只能担任由行政级别的领导,这样才能有相应的资源。 中国的下一步的人才制度改革重点是体制改革,一定要把事业体制都改革去行政化。第一步,企业、医院、大学、研究院和研究所都要去行政级别。目前你做一个课题项目,如果没有一个行政级别,就不能报销。而我在新加坡东亚所当所长,我什么行政级别都没有,我同样可以做。在政府领域需要行政级别,而如果其他机构不去行政级别的话,如果大家还是一味去追求行政级别的话,中国的人才制度改革就搞不好,人力资源市场不会有公平竞争,也就不会实现人才的真正回流。 下一步,如果中国能把事业单位去行政化,单位的领导实行公平竞争,谁都可以来当。这样的话,国企、研究所、大学等部门的各种职位就会成为人才的载体,就可以真正的吸引海外人才回国。如果没有人才的载体,人才进来以后,照样会流出去。
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郑永年:腐败与中国的历史周期律2014年5月27日
最近,因为中共总书记习近平重提毛泽东和黄炎培著名的延安“窑洞对”,又引发出人们新一轮对历史周期律的反思和讨论。当然,这也刚好契合了中共十八大以来势头越来越旺的反腐败运动。这种契合使得对周期律的讨论更具有现实意义。 自从上世纪90年代初苏联和东欧共产主义解体以来,人们对中共如何走向未来的讨论多了起来。无论海内外,人们总是喜欢把中共和前苏联共产党作比较,希望从苏共解体的历史中学到足够的经验教训,因为苏联模式对中共的影响的确非常巨大。不过,这种比较也容易忽视一个基本的事实:尽管从组织形式上看,中共和苏共有很多类似和相同,但两者都是各自历史文化的产物。苏共是俄罗斯文明的产物,而中共是中国文明的产物,两者所处的文化导致了彼此巨大的差异性。 把中共的前途,放在中国数千年历史中来考察,更具有意义。从这个意义上说,毛泽东、黄炎培所讨论的中国历史周期律,对中共的参照意义远较苏共对中共的参照意义。 历史的周期律问题是上世纪三、四十年代很多学者所思考的问题。自从近代清王朝解体之后,中国的政治精英走上了一条寻求建设一个新制度体系的道路。总体上看,建设新制度体系是要向西方学,但也免不了要总结中国本身的历史经验教训。黄炎培所做的,也就是把那个时代人们所思考的问题带给了毛泽东。当然,毛泽东本人也不可能不了解当时人们的讨论,他所给出的标准答案,也同样是那个时代人们所思考的结果。 当时的人们对中国历史的周期律,做了很多理论和经验层面的研究。总体说来,人们发现一个历史周期基本上会经历三个阶段:第一阶段就是新王朝的建立期;第二阶段就是在这个新制度下寻求发展的过程,也就是王朝走向兴旺或者顶点的过程;第三阶段是开始衰落直到解体阶段。三个阶段之间并没有非常明确的界限。 人们在研究历史周期律的时候,往往把重点放在最后一个阶段,即衰落和解体的阶段。实际上,各个阶段都是可以加以反思的。在第一阶段,是新王朝的确立,但不是新制度的确立;是旧王朝的再生产和复制,而不是旧王朝的转型和新制度的创立。当然,历朝历代的新王朝也会建立一些新制度,但新王朝的总体架构和前朝并不会有什么巨大的变化。在第二阶段,人们的注意力就是把新制度所能带来的“解放生产力”的作用用足,求得最大程度的发展。旧王朝被推翻,既得利益被解体,革命对经济造成的破坏等等因素,都有利于新王朝的经济发展。不过,这个时期的主题并不是改革和创新。随着王朝开始走向顶点,体制所体现出来的更大的特点就是保守,不求进取。既得利益开始壮大,不再是继续做大蛋糕,而是开始分赃。同时,既得利益也开始扼杀改革和创新,专注于维护自己的利益。当然,在这个阶段,也会出现一些为了朝廷的利益的改革者和制度创新者,他们提出各种改革方案,试图改变现状,实现朝廷的可持续统治。不过,所有的改革会触动既得利益的利益,因此他们往往没有好下场。 第三阶段最有意思,也最具有借鉴意义。中国有一个传统,人们总是喜欢借古讽今,把现实和从前王朝的末代皇帝统治时期做比较。这个时期的变化和所体现出来的特点,可以分为体制内和体制外两个领域。体制外的力量开始从边缘地带崛起,从边缘崛起到最后夺取政权是一个非常漫长的不确定过程。如果仅从体制外的力量本身来看,夺取政权的机会实际上很小。中国数千年历史里,只有明朝可以说自下而上成功夺权,其它更多的都是被镇压。在王朝的解体过程中,尽管体制外的力量扮演了一定的角色,更重要的是王朝本身,也就是体制内的因素。没有体制内部的因素,外部力量很难真正动摇现存体制。 王朝衰落有共通特点 每一次王朝衰落有几个共通特点。首先,王朝内部既得利益已经长大。这些利益都是新王朝建立之后成长起来的,在建设新王朝过程中也起到了重要作用,但已经失去了前期的进取精神。它们不再继续创造财富,而是开始通过掠夺方式获得财富,并且也掌握着国家的绝大部分财富。更重要的是,它们也开始扼杀一切改革动议,视一切改革者为敌人。一旦改革触动他们的利益,就会群起攻之,杀之。 第二,在这个阶段,王权本身往往处于弱势状态,大多权力分散在既得利益手中及与其有紧密关系的官僚体系之中。既得利益大多是王室大员,但他们绝对没有王室的整体利益观念,仅视国家事务为皇帝个人的事情。他们能够对皇帝构成最有效的制约,因为这个群体往往是王权的内在组成部分。官僚系统也就是(宰相)相权方面,往往也和这个群体有紧密的关系。相权本来就是要为皇帝服务的,但这个时候,相权往往被各个既得利益所分解,成为既得利益的工具。严格说来,这个时候已经没有了明确的王权,王权被分解在体制内部的各个部门。 第三,国家和社会的关系进入恶性循坏。皇帝要通过改革既得利益和官僚机构来消解体制外的力量已经变得不可能,往往转而依靠国家暴力机器(往往是军队或者特务组织),通过镇压的方式对付体制外力量。但这种镇压往往显得无效,造成更大、更多的对立,继续促使体制外力量的成长。在很多时候,皇帝连动员军队的权力也被既得利益和官僚集团所制约。 第四,随着体制外力量的崛起,体制内部的一些既得利益开始和体制外力量沟通甚至结合。当然,这些既得利益不是为了改革,而是为了寻求自身的安全,免除其个人利益或者家族利益受损。体制内从权力分散状态走向分裂状态。因此,体制内的一些既得利益实际上为自下而上的反叛提供了机会。体制内部的分裂是体制外力量崛起的前提条件。 体制外出现的反叛力量尽管具有很大的破坏性,但其本身往往不足以推翻现政权。在反叛力量崛起过程中,有另外两个群体的加入至为关键,即知识分子和中下层的体制内部官员。这两个群体在反叛力量中起领导作用,往往是知识分子作“智库”,而中下层官僚作未来的掌权者。知识分子不难找,历朝历代,总有很多怀才不遇、对现状不满、希望出现一个好皇帝的知识分子。中下层官僚是体制内的一部分,知道体制如何运作、体制的问题出在哪里、如何在未来建设一个新王朝。同时他们又是一线政府官员(如果用现在概念来说),了解社会为什么会反叛、社会需要什么、如何动员社会等等。这个群体也决定了在推翻旧体制之后,所建立的新体制往往仍然是旧体制的翻版,他们所做的只是在王朝体制内部做些所谓的制度改善或改进。 对如何走出这个周期律,毛泽东和黄炎培都指向了近代以来中国政治精英所追求的“民主政治”。毛泽东说:“我们已经找到新路,我们能跳出这周期律。这条新路,就是民主。只有让人民来监督政府,政府才不会松懈。只有人人起来负责,才不会人亡政息。”黄炎培听了之后说:“这话是对的,只有把大政方针决之于公众,个人功业欲才不会发生。只有把每一个地方的事,公之于每个地方的人,才能使地地得人,人人得事。用民主来打破这个周期律,怕是有效的。” 无论是毛泽东,还是黄炎培,在谈论民主政治的时候,实际上都指向了体制内、外的关系,或者说国家与社会、政府与人民之间的关系。这里面又包含几层意思。改革和变化的动力要从体制外而非体制内寻找。既得利益靠不住,因为既得利益所追求的都是私利私益。改革不可避免要依靠体制外力量。如果改革意味着克服既得利益,很难通过依靠既得利益来进行改革。但同时,改革又意味着不是自下而上的革命,问题在于要找到一条依靠体制外力量来推进改革的道路。 这个问题的提出和解决方法,唐朝思想家柳宗元在《封建论》已经做过论述。他认为,中国社会结构可以分为三层,即王权、大户和民。“大户”就是现在所说的既得利益和官僚阶层,“民”就是社会力量。在柳宗元看来,如果皇帝(王权)的改革行为遇到了“大户”的阻力,就可以依靠“民”来克服既得利益。 既要依靠体制外的力量来推进改革,同时又要避免自下而上的革命(或者社会运动),这是一件不容易的事情。动员社会力量搞不好就会演变成社会运动甚至革命,这需要当政者找到有效的方式来结合体制内外的改革力量。反腐败就是其中一种有效的手段。 在“跳出周期律”的内容中来理解今天的“反腐败运动”的意义就不是一件难事了。在这个内容中,反腐败的意义已经远远超出了反腐败本身,而具有了反周期律的意义。人们总是从统治者的合法性问题来看反腐败。官员的腐败往往导致统治者的低合法性,甚至失去合法性。因此,历朝历代都需要反腐败。如果统治者失去了合法性,也即失去了统治国家的“天命”,体制外的力量就可以起而推翻之。不过,反腐败运动更重要的意义在于推进改革,即通过消弱和超越既得利益对改革的阻碍,把改革进行下去。 今天,既得利益无处不在,它们都以各种方式追求自己的利益。很难说,既得利益的存在是不正常现象。同样,在一些情况下,既得利益追求自身的利益也很难说是不合理的。不过,正是因为既得利益追求的仅仅是私利,往往和社会的整体利益相悖。再者,现在的既得利益已经长得足够大,演变成为一个个自我封闭的集团,有效阻碍着任何新利益的产生。如同传统社会,既得利益往往视任何改革为“敌人”,通过各种方式阻碍改革。从这个意义上说,既得利益已经进入政治范畴。中国社会现在一些主要的既得利益集团不仅仅是经济既得利益集团,而且在演变成为政治利益集团。正如在传统社会,如果这些集团分解了整个政权,历史周期律就不可避免地要重演了。 因此,人们可以把今天反腐败运动的意义,放置于反历史周期律的内容中来理解。不过,正如毛泽东、黄炎培延安“窑洞对”所揭示的,反腐败运动是否可以转变成为反历史周期律,还需要取决于两个重要的因素。第一,体制是否能够向社会足够开放,能否依靠社会力量。第二,能否建立一个新制度。如果反腐败运动的目标仅仅限于修补旧制度,可能仅是延迟历史周期律的发生。只有依靠社会的力量,在削弱既得利益之后,确立起一套向社会开放的新制度,才能真正跳出历史周期律。这也就是中国今天所面临的最大的政治挑战。(作者系新加坡国立大学东亚研究所所长 郑永年)
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郑永年:互联网在中国会颠覆科学与民主吗?2014年5月27日
2013年是PC互联网的重要拐点,PC销量滞涨,摩尔定理开始失效。在这个关口上,我们首先需要弄清楚:移动互联网对PC的革命,相当于汽车对马车的革命,还是动车对火车的革命? 我们用三大重要因素来分析这个事实: 1、PC的人口普及率。根据媒体界已经取得的常识,PC普及率的直接影响因素是城市化率。按照主流的PC普及率统计方式,诸如CNNIC报告的统计方式,欧美日韩的城市化率已经达到80%-90%,PC普及率也接近80%。而中国目前的城市化率在45%-50%之间,虽然城市化的增长率开始放缓,但是离目标仍有距离。至少说近期PC仍是家庭必备品。所以从这个指标来看,直接武断地判断PC灭亡,为时尚早。 2、2014年初的服务器数据报告表明:服务器市场仍在快速增长。这说明互联网总体仍在快速增长,其中包含PC互联网与移动互联网。 3、PC互联网本身仍处于早期,伴随着移动互联网的发展与融合,PC互联网过去没有解决的问题,将逐步被解决。大家可以观察到近3年的发展:移动支付激发了线上支付市场,O2O随着移动互联网的发展与普及更深层影响到社会生活。 根据上述重要但是不全面的事实依据,我认为:PC互联网流量增速放缓,本质上是功能分化而非功能迭代。PC互联网与移动互联网将相互促进、逐渐融合,而不是简单地被替代。 再来看移动互联网目前的主要问题: 1、盈利模式尚未确立。迄今为止,还有很多所谓的移动广告联盟。方寸之地用图片广告,这完全就是PC思维。如果说PC思维会死,那么移动端的PC思维更会死。让人看到新意的盈利模式是:数据营销、内容营销、整合传播。永恒不变从PC迁移过来的:流量变现。 2、开放的软件标准尚未统一。大家难道认为封闭的生态能够一统江湖吗?你认为微信就会成为未来移动互联网的唯一平台吗?会不会有类似浏览器这样的标准出现?APP之间的数据是否可以共享?——只要这些问题还没有答案,一切都是未知数! 无需再多的理由,我们必须认识到:移动互联网的道路还很长,革命尚未成功,现在是完全的早期。 现在我的到了两个结论:流量不是替代而是分化,移动互联网仍处于早期。似乎,每个人都有机会,而每个人都在寻找答案。答案的入口就在PC互联网与移动互联网分化、融合所带来的特性,迄今为止我们看到的所谓“去中心化”特性: √渠道去中心化; √时间去中心化; √内容去中心化。 信息不再像过去那样从一个强势的关键渠道强制地送达用户,而是根据用户的习惯、时间分布和恰当的信息形式,有选择地送达或者被选择性获取。 我们来分析目前存在的机会与策略: 1、不要因为PC互联网的滞涨而垂头丧气。PC互联网不是你的爹妈,要学会拥抱变化。 2、不要只看着所谓产品,分化带来的结果是产品也被分化,所以关键要抓住用户。 3、移动互联网已经由功能优先向运营优先转化。 4、PC互联网的强者应注重整合与跟进,弱者应注重移动端的创新。 5、抓住营销的变化趋势也有机会:数据营销、整合营销、内容营销都是很好的方向。 6、场景重于搜索。 7、对于创业者,在细分领域深耕更有前途。(作者系新加坡国立大学东亚研究所所长 郑永年)
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郑永年:当代民主出现了什么问题?2014年5月27日
在讨论当代民主危机时,一些西方学者提出了两个很有意义的问题。第一个是针对西方民主的,即西方社会所面临民主的危机,到底是因为西方民主制度本身所存在的缺陷,还是由目前的西方自由民主模式的缺陷所致?第二个问题是针对非西方国家的民主的,即在发展中国家,民主的倒退并且转向权威主义,到底是因为这些社会希望权威主义的统治,还是这些社会的民众对现存“半民主“状况的不满? 这两个问题对人们分析当代民主问题具有指引作用,即引导人们提出更为深刻的问题。人们不难从这两个问题出发,再深入来讨论至少如下几个方面的问题。第一,民主发生在西方和非西方,并不是说西方和非西方民主所指的不是同一个东西,但民主在西方和非西方的表现形式是否不同?民主是从西方扩散到非西方的,至少西方和非西方民主处于不同的阶段。 第二,西方把自己的民主视为自由民主,但这种民主不是从来就是这样的。即使在西方,民主也具有历史性,传统的民主制度和现行自由民主制度模式很不相同。所以,如果民主具有阶段性特征,民主也必须是变化的。 第三,在发展中国家,民主经常出现“倒退”,即退回到原先的权威主义体系。也就是说,非西方的民主往往呈现出不稳定性。这种不稳定性的根源是什么?是民主形式出现了问题?还是那里的社会出现了问题? 第四,发展中社会民主的倒退,或许是因为人民对民主的不作为感到不满意,或者是对现存的“半民主”状态不满意。这种现象在发展中社会非常普遍。很多人对民主现状不满意,希望现在的“半民主”状态演变成为西方式的“全民主”状态。很少有人会说民主形式会有问题,是因为民主程度不足。不过,这里又可以提出一些更深层次的问题:为什么发展中社会的民主,往往是“半民主”而非“全民主”?为什么“半民主”状态很难转型到“全民主”状态?这种转型的困难到底是因为制度设计、政治精英等人为的因素,还是有其他的客观因素? 民主有不同发展阶段 首先民主是具有历史性的。人们把西方民主称为自由民主模式,但这一民主模式产生的时间并不很长。现在,很多西方学者和政治人物把非西方民主统称为“非自由民主”、“竞争性权威主义”和“模仿民主”等等。但历史地看,西方民主在很长的历史时间里也都是“非自由民主”。民主制度的核心——普选权——也只有在上世纪六七十年代才得以真正实现。之前,对选举权有诸多的限制,例如财产、性别、种族等等。美国被视为是民主的典范,但美国民主在很长时间里保留着奴隶制度,直到林肯总统的时候才废除。 今天人们在西方所看到的大众民主,也就是“一人一票”的民主,到了第二次世界大战后才全面实现。不难看到,大众民主的实现是有复杂的政治、经济和社会等前提条件的。首先是经济的。经济的发展尤其是工业化和城市化,不仅使得越来越多的人口卷入国家的经济活动,而且也使得他们的收入水平提高,身份转换(例如从农民到工人、从工人到中产阶级等)。从政治上说,在欧洲,早期平民进入政治过程的一个重要原因是战争,政府动员平民为国家而战,相应地也要赋予他们参与政治的权利。平民的政治参与到了二战之后迅速扩展开来,政治参与越来越成为人们权利的一部分。从社会上说,大众民主离开不了大众教育。政治参与并非简单的投票行为,在投票的背后更是对政治人物及其政策的理性选择。要做理性选择,对信息的掌握和分析至关重要。教育的重要性也体现在这里。简单地从社会结构来说,中产阶级是大众民主的主柱。实际上,这一切前提都反映在中产阶级身上,例如有产、对社会的贡献、教育、理性、独立、宽容等等。 所以说穿了,民主就是精英与平民之间的一种互动形式。精英和平民的质量都非常重要。同样重要的是这两者之间互动的平台,即法治之上的政治架构。 说西方当代民主出现了问题,就要从精英和平民的互动及其互动的平台去找。在精英层面,大众民主所带来的最大影响,就是政治的去道德化和价值化。传统民主可以理解为精英之间的互动。精英之间的共识至为重要,他们对民主具有共同的认同、具有相当一致的道德价值、遵守共同的规则。他们之所以这么做是因为传统民主中能够参与政治的是少数,选票的作用并不是很大。在很大程度上,精英民主就是精英之间的互相“选拔”,民主只是对所“选拔”出来的候选人的一种正式认可。 但在大众民主时代,精英政治发生了巨大的变化。选票成为大众民主唯一的衡量标准。谁是精英取决于谁得到的选票最多。选票就是权力。在一切为了选票的情况下,民粹主义变得不可避免。今天,民粹主义不仅仅是发展中国家的政治现象,更是发达国家的现象。民粹主义也改变了政党之间的互动模式,反对党往往是为了反对而反对。 在精英政治层面发生巨大变化的同时,社会的质量也发生了变化。民主表明政治参与,市民社会扮演关键角色,市民社会的质量决定了民主的质量。法国作家托克维尔在其所著《美国的民主》中向人们展示了中产阶级、市民社会、社会自治和理性等在美国民主过程中的作用。以中产阶级为主体的市民社会具有良好的经济条件、受过良好的教育、为社会的道德载体、对公共事务热心,这些特质决定了市民社会不会被政治精英盲目动员,而实现自主的自下而上的政治参与。 中产阶级的关键作用 不过在今天,传统上支撑民主政治的中产阶级精神急剧衰退。为什么会衰退?在众多因素中,全球化及其导致的经济结构的变化,已经大大挤压了中产阶级的生存空间。在全球化时代,政府保障中产阶级的能力大大下降。如同早期原始资本主义时代,全球化时代又是一个资本统治的时代,资本可以流向任何一个地方,真正掌握着自己的命运,而政府的经济主权已经荡然无存。当税收可以逼走资本的时候,中产阶级便成为政府征税的主要对象。再者,今天的产业结构与传统产业结构已经大不相同。传统中产阶级是传统产业结构的产物。今天的产业结构,无论是金融还是信息技术,注定只能产生绝少数富翁和绝大多数低薪者,这是一个产生不了庞大中产阶级的产业结构。 在这样的情况下,收入分配高度不公,社会高度分化,中产阶级的生存环境也跟着迅速恶化。一个国家有富人和穷人并不可怕,但如果穷人占据人口的绝大多数,财富掌握在少数富人手中,中产阶级小得可怜,传统中产民主也就失去其社会基础。更为糟糕的是,当中产阶级被挤压而变得捉襟见肘的时候,大众民主迫使政治人物诉诸于民粹主义来获取政治权力,传统民主的理性精神包括法治便消失了。 当人们的眼光从西方转向非西方社会的民主时,就会发现非西方的情况更为严峻。这里精英之间没有共识,平民不知道民主为何物,精英和平民之间缺失有效的互动平台。在西方,民主往往是社会经济发展的产物。尽管民主革命和社会运动扮演了重要角色,但民主一旦产生,就对接其生存的社会经济基础。但在发展中国家,民主往往是人为引入的产物,没有社会经济的基础。这种情况在西方之外的拉丁美洲、非洲和亚洲都存在着。政治精英之间毫无共识,政治的目的就是政治,民主只意味着政治人物各自挟持着自己的支持者,竞争国家有限的资源。 平民层面也一样。这些国家的社会经济发展水平仍然低下,很多人仍然没有解决好温饱问题,人们受教育水平也低。当政治人物告诉他们“民主(可解读成为‘支持我!’)可以给你带来美好的生活”的时候,人们就信以为真。对他们来说,投票(民主)是走向衣食温饱的手段。当平民对民主持这种态度的时候,他们就为政治人物的民粹主义提供了无穷的社会力量。而这种民粹主义所带来的仍然是贫穷,是无政府。 在发展中国家,人们更难找到像西方那样的规制精英和社会互动的法治制度。这些国家尽管表面上也存在着类似西方的民主制度,例如多党制、三权分立、自由媒体等等,但这些都仅仅停留在纸面。如果和西方比较,这种情况很容易理解。在西方各国,发展的顺序都是国家制度建设在先,民主化在后。西方大部分基本国家制度,都是在民主化之前就已经建立起来了。这个顺序在后发展中国家便倒了过来,往往是民主化在先,国家制度建设在后。不过,实际上,一旦大众民主化发生,很多基本国家制度包括法治就根本建立不起来。在没有基本国家制度的情况下,民主往往成为政治激进化的根源。 这里还有一个重要的问题,即民主作为一种价值和作为一种制度手段之间的区别。从发展顺序来看,西方早期民主的产生主,要是作为一种制度安排来解决精英之间的权力分配问题。不过,后来民主越来越被提升为一种价值,一种人类生而有之的权利。但实际上并不是这样的。天赋权利只是一种理论上的假设,任何权利的实现并不是从天上掉下来的,而是需要很多前提条件的。在西方,权利的实现是一个漫长的过程。英国学者马歇尔(T.H. Marshall) 在这方面有很好的论述。他认为英国人公民权(citizenship)的实现经历了三个阶段,即18世纪的市民权利、19世纪的政治权利和20世纪的社会权利。西方发达国家基本上都走过这三个阶段。当然,这并不是说所有国家,权利实现的顺序必须是相同的。这里要强调的是,到了后发展中国家,人们往往把民主作为一种价值和权利来追求,而忽视这些权利实现的经济、社会和政治条件。结果,超前实现权利的价值观,和客观的社会、经济和政治条件之间经常发生严重的冲突,反而导致权利无法实现。 今天的民主面临很多问题,既有发达国家高收入民主的困境,也有发展中国家低收入民主的困境。尽管这样,民主仍然会是发展中国家人们所追求的价值。不过,追求民主可以有不同的方法,民主的实现必须考虑到各种条件。如果通过激进的方式,也就是在没有任何支持条件下实现民主,民主必然会和低度发展、贫穷、分化、混乱等等诸多人们不想要的东西联系在一起。如何实现好民主而避免坏民主?无论是发达国家还是发展中国家,都面临这个问题。(作者系新加坡国立大学东亚研究所所长 郑永年)
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郑永年:中国反腐败运动的新政治意涵2014年5月27日
中国新一代领导层和新一届政府产生以来,就开始了规模巨大的反腐败运动,至今仍在如火如荼地进行。自改革开放以来,历届领导人和政府都会发动反腐败运动。但一些敏感的观察家已经发现,这次反腐败从各个角度来说,和以往很不相同。到底不同在哪里呢?人们也说不清楚。这次反腐败的意涵,不是仅仅从其所已经达到的深度和广度所能说清楚的,必须把反腐败运动的深刻意义,置于中国目前所面临的政治大环境中来认识。 改革开放三十多年来,中国的经济社会在转型,官场的腐败模式也在持续变化之中。发展到现在这个阶段,腐败表现出几个非常明显的特征。首先是腐败数量的巨大。早期的腐败是以万计数,现在是以亿来计数,有些案例甚至以数十亿、百亿来计数。第二,犯案官员的数量越来越多。中央提苍蝇、老虎一起打,但人们发现苍蝇、老虎似乎到处都是。第三,腐败官员的层级越来越高,从部长到政治局委员犯案者数量也不少。如果继续追究,就有可能发现更高级别的官员。第四,腐败已经具有了集团的性质,不再局限于单独的个人。在地方政府这一层面,官员的集体腐败案在1990年代中期就存在了,并且位数不少。发展到今天,这种集团性腐败已经发展到中央级别的官员了。 在一个层面,腐败的这些变化是可以理解的,主要是制度建设跟不上经济变迁。在过去三十多年,中国的经济发展快速,今天的经济规模已是世界第二。但同时,中国并没有足够的政治体制改革,老的体制早已经弱化;新的、健全的体制还没有建立起来,因此,从总体上说,现行体制已经很难承担吏治的责任。例如,现在官员经济腐败的规模如此庞大,已经超出人类理性的计算。如果腐败几百万,人们还可以用理性来解释。但是,那些规模大到数十亿、数百亿的案件用什么来解释呢?不用说官员一辈子了,几辈子都用不完的钱财到底要干什么呢? 在这样的情况下,反腐败的意义可以说是不言自明了。大面积、大规模的腐败关系到执政党的合法性。“腐败要亡党亡国”是中共再三强调的。中国尽管没有民主国家那样的选举制度,但在政府和人民之间也存在着一种不言自明的“社会契约”。传统上,皇帝统治社会是“天命”,一旦失去“天命”就会被推翻。朝廷的腐败就是失去“天命”的一个重要指标。今天,尽管人们不相信“天命”了,但如果腐败不能整治,政权还是有可能不保。很多年里,执政党高层也一直在强调,官员的权力是人民给的。如果用不好人民所给的权力,人民是可以收回这个权力的。一句话,官员的腐败会单方面毁掉政府与人民之间的“契约”关系,从而失去合法性。 这个道理可能谁都懂,但对一些干部官员来说,并不想知道历史上经常发生的王朝更替对自己有什么关系?国家的兴衰与自己又有什么关系呢?很少有官员能够超越自己的、家族的和小圈子的利益去考量整个政党和国家的利益。尽管历届政府都反腐败,但腐败者照常我行我素,变本加厉,以至于发展到今天的局面。今天的腐败和以往的腐败有什么区别?这里的情况很复杂,简单地说,寡头经济局面已经基本形成并且成为腐败的经济制度基础,而一些经济寡头开始转向政治,既“玩”金钱又“玩”权力,从而严重恶化着中国总体政治环境。无论是政府本身的治理能力,还是老百姓对政府越来越甚的抱怨和不满,都可以在这里找到根源。 反腐败就是反寡头 因此,这次反腐败有了新的政治意涵,那就是反寡头。 中国经济寡头的形成有其体制原因。计划经济时代,整个国民经济是官僚经济,各级政府管理所有经济活动。在这个体制下,国民经济被部门化,分成石油、电子、钢铁、煤炭、水利等领域,并且是从中央到地方的垂直治理。这是一种变相的“封建制度”。改革开放后,中国从计划经济转向市场经济,但经济管理的部门化制度特征并没有变,只不过是随着产业的变化,增添了新的经济部门,例如电信和金融等。 在90年代中期,中国政府对大型国有企业进行“抓大”的改革,就是组建庞大的国有企业集团,试图增强企业的国际竞争力。这个改革的本意没有错,并且从企业盈利的角度来看也很成功。不过,因为以市场为基础的现代企业制度建设没有到位,国有企业的不同领域形成高度垄断的局面。一个普遍的共识是,国有企业的高利润来自垄断而非市场竞争力。部门经济的高度垄断性便是经济寡头的经济制度基础。 除了经济制度基础,经济寡头的形成背后还有诸多政治因素。首先是高层领导人的背景。中国的领导层来自“五湖四海”,背景必须是多元的,这是治理一个庞大国家所必需的。但来自不同背景的领导人必然对政治运作产生不同的影响。很多年来,一些高层领导人来自国有企业,他们和原来的“领地”仍然保持着紧密的关系。并且因为中国的国有企业仍然保留着行政级别,主要国有企业(央企)老总本身也是政府官员,这就使得这种关系更加变得有机不可分。 另外一个重要的政治因素是中国的政治权力运作方式。为了便于管理,中国把治理功能分成不同的领域,即中国所说的“口”,例如党务口、政法口、宣传口等。在高层(政治局和常委)实行的是权力分工原则,不同的“口”由不同的领导人负责,并且往往是一个领导人在他所管辖的“口”内拥有绝对的权力。各个“口”之间只有分工,而缺少协调机制,往往形成“山头主义”。一旦经济寡头的情形和这种高层领导权力分工结合起来,经济寡头就拥有了无比强大的政治力量。 更为严峻的是,经济寡头开始试图干预国家政治生活。经济寡头不仅分割了中国的国民经济,而且在“富可敌国”的情况下,经常在政治上变得具有野心。从这次反腐败所发现的情况来看,这些寡头一方面通过各种关系向地方和基层延伸,其操作方式往往是黑社会性质的,另一方面也往上延伸到权力核心,干预国家政治。这种情况使得中国总体政治变得越来越复杂,越来越难治理。在中共十八大之前,中国发生了多少政治方面的事情,使得外界非常担忧中国高层的政治稳定问题。所发生的很多事情,和经济寡头向政治领域延伸是有关联的。 寡头政治颠覆民主 中国必须通过大规模的反腐败运动来消除经济寡头,尤其是防止其转型成为政治寡头。台湾“黑金政治”的教训中国要吸取,俄罗斯、乌克兰等一些后共产主义国家的共同政治教训更要吸取。台湾在民主化过程中,经历了很长时间的“黑金政治”,金钱操纵和影响政治合法化,造成了台湾今天的政治格局。俄罗斯叶利钦(耶尔辛)时代,在短时间里经济快速寡头化,并且具有了足够的实力来主导国家政治。只有到了普京时代,花费了很大的力气,才把这个势头遏制住。 今天的乌克兰更是如此,寡头之间的激烈争斗,引发地缘政治之争,把国家推向了解体的边缘。无论是俄罗斯还是乌克兰都说明了,政治寡头一旦形成,并且他们之间开始进行竞争,“民主化”就变得不可避免。但这里的“民主”仅仅是假“民主”之名实现寡头之间的恶性竞争。所有的寡头都会用异常漂亮的政治口号,通过欺骗民众来实现自己的野心。寡头政治下的政党政治就是寡头政党,政党只是名,寡头通过政党操纵国家政治才是实。不同的寡头不仅寻找国内的支持者,更是寻找外国的支持力量。结果,既牺牲了国内民众的利益,也牺牲了国家的利益。一旦寡头形成,民主政治只能是牺牲社会整体利益的劣质民主。 从这个角度来看,中国的反腐败运动不能仅仅停留在抓“苍蝇”和“老虎”的层面,要使反腐败运动更具有政治意义,必须深入到反经济寡头,切断经济寡头向政治延伸的途径。或者说,反腐败就是要营造一个健全的政治环境。没有这个环境,民众对执政党的抱怨和对政府的不满会越来越甚,执政党和其政府的合法性也会继续递减。一旦寡头经济演变成寡头政治,中国就很难避免叶利钦时代的俄国,更说不定是今天乌克兰的局面。寡头之争必然会造成执政党和国家的分裂。上世纪30年代军阀割据的经验也应当很好地总结,军阀也是寡头。 更为重要的是,在营造健全政治环境的基础上,必须确立预防寡头经济和寡头政治的体制。首先要改革产生经济寡头的经济制度基础,对国有企业集团进行现代企业制度的改革。这个目标在90年代中期就已经提出,但这些年并没有什么进展。在一些国有企业集团演变成为寡头经济之后,这些年来讨论国有企业改革也俨然成为敏感的政治问题。反垄断、市场化、去行政化和透明化,都是国有企业集团可以引入的改革。 同时,国有企业集团也必须引入有效的人才制度,通过公开透明的方式向社会招收人才,而不能沦落为权贵交换“人才”的封闭的制度。应当强调的是,国有企业集团的“私有化”,无论是通过正在讨论的“混合所有制”还是通过类似九十年代的“民营化”,都无助于消除寡头;相反,这种做法必然演变成为“内部私有化”,从而加速寡头的产生和壮大。叶利钦时代的俄国是私人寡头,乌克兰也是私人寡头。 同时,中国也要确立专业的政治管理者。这方面,可以向中国的传统学习很多有益的经验。中国的传统制度设计切断了商人和儒家统治集团之间的关系。尽管掌握权力的人也会努力通过各种合法或者非法的途径寻求财富,但掌权者本身不会成为“商”的一部分。再者,商人的财富更不能直接转化成政治权力。商人的家族成员如果要获得政治权力,就必须通过和其他人一样的正常途径,把自己转变成为“士”而进入统治集团。这个原则今天也适用。把经济权力和政治权力隔离开来的制度,有利于清廉政府的建设,更有利于规制型政府的建立。 在现有体制下,国有企业的管理者可以直接转化为政府官员,也就是说经济权力和政治权力之间可以直接转换。经济和政治之间的这种关联既是寡头形成的制度根源,也是经济政治腐败的制度根源。同样,中国一直在致力于规制型政府的建设,就是要确立政府对企业行为的监管,但成效不大。这不难理解。在政治权力和经济权力可以直接转化的情况下,政府对企业的监管就会出现“左手监管右手”的情形,不可能有规制型政府。 中国的腐败发展到今天的局面,使得反腐败运动不仅仅是要解决执政党和政府的合法性问题,更是重建政治生态的问题。如果任由寡头经济演变成寡头政治,无论是中国经济还是政治就会变得毫无希望;社会成员即使不满,也可以抗议,但在寡头的主宰下也会力不从心,沦为寡头操纵的对象。因此,今天的反腐败应当也必须深入下去。当然,正如历次反腐败运动所展示的,今天的反腐败运动最终能否提升到制度层面,通过各种健全的制度来避免寡头经济和寡头政治,人们当拭目以待。(作者系新加坡国立大学东亚研究所所长 郑永年)
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