赵永乐：人才管理政府与市场关系研究
2017年1月9日
中共中央于今年3月21日印发了《关于深化人才发展体制机制改革的意见》（以下简称《意见》），紧接着又于5月6日在京召开了贯彻《意见》座谈会。习近平总书记对这次会议非常重视，会前就深化人才发展体制机制改革做出重要指示，他强调办好中国的事情，关键在党，关键在人，关键在人才，要求着力破除体制机制障碍，向用人主体放权，为人才松绑。《意见》的出台和习总书记的指示，对破除束缚人才发展的思想观念和体制机制障碍、最大限度激发人才创新创造创业活力、加快建设人才强国、形成具有国际竞争力的人才制度优势具有重要意义。如果说2003年出台的《中共中央 国务院关于进一步加强人才工作的决定》是大力实施人才强国战略的动员令、2010年颁布的《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》是向全国发出奔向世界人才强国宏伟目标的进军令的话，那么《意见》就是吹响为打赢这场关系国家命运决战而必须扫除人才体制机制障碍的攻坚号令。人才发展体制机制改革是我国全面深化改革不可避绕的重要组成部分，放权松绑的关键（也是改革的热点和难点）就是在人才管理上必须解决好政府与市场的关系问题。因此，研究和破解人才管理政府与市场的关系问题既有深刻的理论意义，也有重大的现实意义。
一、处理好政府与市场关系
当今我国正面临着人才发展、人才改革和人才开放三大人才问题。党的十八届五中全会在制定“十三五”规划建议中要求，“深入实施人才优先发展战略，推进人才发展体制改革和政策创新，形成具有国际竞争力的人才制度优势”。要求中的三句话对应的就是人才的发展、改革和开放三大问题。人才发展是我国人才工作的根本任务，改革开放以来虽然取得了举世瞩目的成就，但发展的方式还带有严重的粗放痕迹，因此“十三五”时期人才工作要适应经济发展新常态，以加快转变人才发展方式为主线，创新驱动，引领发展，形成人才优先发展的战略布局。我国的人才发展处于全球竞争与合作大背景下，实行全方位的高层次的双向对外人才开放是跻身世界人才强国行列的必由之路，“十三五”时期一方面实施更开放的海外人才引进政策，更大力度地引进急需紧缺人才，聚天下英才而用之，另一方面造就“一带一路”战略所需要的国际化人才，走出国门在全球范围内大展宏图。要想实现人才发展和人才开放的战略目标，就必须变革现有人才管理方式，改革一切阻碍或不适应人才发展和开放的体制机制，使市场在人才资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这里所说的政府是广义政府，包括对人才发展具有管理和制约权限的国家各级党委和立法执法系统与部门。
我国人才管理方式的转变早在20世纪70年代后期就已经艰难地开始了。改革开放之后，人才问题集中喷发，在各种形态人才流动浪潮的一轮又一轮冲击下，传统的计划体制终于被撕开了无法回填的缺口。伴随着经济体制改革的不断深化，我国人才管理的方式也在不断变革：从人才单位所有到人才不辞而别，从大中专毕业生的统一分配到学校和企业的“供需见面”，从用人单位的“大锅饭”和“铁饭碗”到企业用人自主权的不断扩大，从人才交流服务机构的问世到全国人才市场体系的基本形成，从人事工作的“两个调整”（把适应计划经济的人事管理体制调整到与社会主义市场经济相配套的人事管理体制上来、把传统的人事管理调整到整体性人才资源开发上来）到人才强国战略的确立，从国家中长期人才发展规划纲要的实施到《意见》的出台。人才管理方式的转变贯穿于我国改革开放的全过程，并且随着全面改革的深化而不断深化。政府控制市场，政府培育市场；市场冲击政府，市场倒逼政府。政府人才管理的职能在持续变革过程中不断调整，市场从无到有，在人才资源配置中扮演着越来越重要的角色，所起的作用也越来越大。
经过三十多年的改革，我国虽然已经基本上建成与社会主义市场经济相适应的人才体制机制框架，但人才体制机制改革的深度和人才管理方式创新的力度不够，在很大程度上滞后于经济体制改革的需求。一些制约人才成长和作用发挥的政策还在沿用，有些陈旧的人才工作机制还在发挥作用，政府管了大量管不了、管不好和不该管的事情，市场在人才资源配置中还远没有起到决定性作用，人才市场（不是指挂牌为“人才市场”的机构或形式空间）体系不完善，人才服务尤其是能够为高端人才创新创业提供的服务还远没有形成产业，有关行政部门对系统内或所属企事业单位的编制、职称尤其是人才的引进、使用和激励干预过多，市场监管不到位。这种状况既阻碍了我国人才发展方式的进一步转变，也限制了我国持续扩大人才的对外深度开放。
“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段，必须在协调推进“四个全面”战略布局和贯彻落实“五大”发展理念的过程中，把深化人才体制机制改革作为建设人才强国的根本动力，打赢深化人才体制机制改革这场攻坚战。要加快转变人才管理方式，厘清政府和市场关系的边界，突出市场导向，为人才发展扫除体制机制障碍，构建科学规范、开放包容、运行高效的人才发展治理体系，形成具有国际竞争力的人才制度优势。与我国经济体制改革一样，人才发展体制改革的核心问题也是要处理好政府与市场的关系。在人才管理范畴里，政府与市场两者之间的关系不是简单的非此即彼或此消彼长的关系，而是有机组合相辅相成的关系。只有真正使市场在人才资源配置中起到决定性作用，才能算是突出市场导向；只有更好发挥政府作用，才能扫除障碍保障突出市场导向。
二、厘清宏观微观两个层面
人才管理方式要解决的是“谁管、管谁、管什么、怎么管”四个问题，这四个问题其实就是人才管理的体制机制问题。国家的人才管理体制是指政府和市场等管理主体人才管理权限边界的分割和运作，而人才管理机制则是指各管理主体在权限范围内的职责和义务的实现和运作机理、制度和方式。我国目前人才管理体制改革的核心是处理好政府与市场的关系，使市场在人才资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。相应的，人才管理机制的创新也要紧紧围绕处理好政府与市场关系这个核心，使市场在人才资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。虽然两者的使命是一致的，但功能和运作领域却有很大区别。作为国家而言，人才管理体制为干，基本属于宏观的战略层面；而人才管理机制则为枝，大多属于微观的操作层面。人才体制和人才机制两者干枝一体，缺一不可，错一也不可。社会上的人才需求主体是用人单位，人才供给主体是人才个体，不同的经济体制决定了不同的人才主体的配置方式。在计划经济时期，人才管理方式（无论是体制还是机制）从属于计划经济体制：政府不仅通过计划控制整个社会的宏观人才运行过程，而且还通过严格的行政指令控制具体的用人单位与人才个人结合的微观人才运行过程。在市场经济条件下，人才管理方式（无论是体制还是机制）则与市场经济体制相匹配：用人单位与人才个人的配置不再由政府决定，而是由两者自主选择决定（不是一方决定），政府只是在宏观上进行调节、微观上进行引导。
整个社会人才需求与人才供给的互相作用和结合过程就是宏观人才配置过程。市场经济条件下人才需求与人才供给的矛盾主要表现为三种形式：一是人才供给大于人才需求时便会造成人才过剩；二是人才供给小于人才需求时便会滞后于经济社会的发展；三是人才供给与人才需求不对路时前两种表现同时存在，形成结构性矛盾。越是低端人才的配置，越是有可能出现人才供大于需现象；越是高端人才或是稀缺人才的配置，越是有可能出现人才供小于需的现象；而供需不对路这种现象在社会上几乎总是存在。因此在宏观人才管理领域，政府不能坐视不管，必须大有作为。但大有作为不是说要回到计划经济时代的做法，而是要强化政府人才宏观管理、政策法规制定、公共服务和监督保障等职能，持续对供给侧进行结构性改革，调整人才结构，保障人才供给，提升人才素质和效率，满足经济社会发展对人才的需求。
具体的用人单位与人才个人的结合和使用过程就是人才微观配置过程。虽然说市场经济条件下用人单位与人才个人具体结合的过程实际上是两方自由选择的结果，但由于配置的层次和种类不同，配置主导方也有很大差异。越是低端人才的配置，越是用人单位处于主导地位；越是高端人才或稀缺人才的配置，越是人才个人处于主导地位；当用人单位需要的人才市场上没有供给时，这时就需要用人单位及早内部培养或寻求替代人才，用人单位当然处于主导地位；当人才要自我创业时，用人单位就是人才自己，当然人才自己处于主导地位。当今社会，越来越多的企业将人力（人才）资源业务外包出去，中介机构和高端人才服务公司在人才市场上发挥着越来越大的作用。由此可以看出，无论在什么情况下，微观人才管理的主体都不应该是政府。那么政府该做些什么呢？《意见》所给出的明确答案是：推动人才管理部门简政放权，消除对用人主体的过度干预，建立政府人才管理服务权力清单和责任清单，清理和规范环节中的行政审批和收费事项。回顾改革开放三十多年来的历史不难看出，由于政府从来就没有在微观层面上具体干预过三资、民营和个体等所谓体制外企业的人才管理，所以那些成功的体制外企业的用人自主权得到充分保证，人才培养、吸引和使用机制更加灵活完善，人才效率也更高。所以，《意见》强调，充分发挥用人主体在人才培养、吸引和使用中的主导地位，全面落实国有企业、高校、科研院所等企事业单位和社会组织的用人自主权。
因此，在实施深化人才发展体制机制改革的时候，一定要厘清体制和机制在宏观和微观领域人才管理的边界，尤其是要搞清人才管理有关运行机制在微观领域的实施责任主体是谁。如果实施责任主体是政府有关部门（比如实施“千人计划”或“万人计划”需要认定人选），那么有关部门就应起到主体作用。如果实施责任主体是企业，那么政府就不要再行干预。比如人才评价，也要保障和落实用人主体的自主权，除非是社会性评价（如评社会劳动模范、优秀企业家、人才计划入选者等），一律由具体的用人单位自主评价。要确立“谁用人，谁评价、谁管理，谁付酬、谁获益，谁承担用人风险”的微观人才管理原则。用人单位在评价人才时，可以自己评价，也可以聘请专家或委托第三方评价，但不能为评而评，要评以致用，避免毫无目的地滥评价。
三、加快转变政府职能
政府与市场在人才管理权限边界的确定和分割上，市场虽然不完全是被动的，但主动权主要还是在政府方面。改革的关键就是要变革政府的所作所为，限制政府的权限，调整政府的管理方式，控制政府有关部门拓展管理边界的冲动，使政府在人才发展过程中更好发挥作用。
为此，政府要加快转变人才管理职能，从根本上解决以往在人才管理上干预过多和监管不到位的问题，大幅度减少政府对人才资源的直接配置，将政府的职责和作用主要定位于两个方面：一是直接操盘宏观调控体系；二是间接调节市场配置体系。前者政府要强化职能，根据国际国内形势科学预测国家经济社会发展对人才的需求，制定切实可行的人才发展规划，建立人才发展与经济社会发展相适应的机制，加快转变人才发展方式，对人才结构进行战略性调整，推动人才可持续发展，保证国家人才安全，加强和优化人才公共服务等。后者政府要转化职能，遵循社会主义市场经济规律和人才成长规律，积极稳妥地培育和健全人才市场体系，从广度和深度上推进人才市场化改革，突出市场导向，推动人才资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化，激发各类人才的创造活力和各类用人主体的用人活力，保障人才公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，弥补市场失灵。
大幅度减少政府对人才资源的直接配置，不能简单地理解为限制政府作用的发挥，而是要加快转变政府职能，更好发挥政府作用。改革开放以来，我国政府在人才工作中做了大量的工作，有力地促进了人才发展。特别是在21世纪以来，党管人才领导体制的确立形成了不可替代的政治优势和组织优势，使我国的人才发展如虎添翼。因此，我们不是不要政府发挥作用，而是要以强大的的政治优势和组织优势来确保突出市场导向，构建和创造市场优势。根据党的十八大和三中全会、四中全会、五中全会的精神，政府人才管理面临着四项重大任务。
一是强化人才宏观调控。作为制度政策的供给者，政府要以宏观调控的主体角色出现，深入实施人才优先发展战略，坚持和完善基本人才制度，加快完善现代人才市场体系、宏观人才调控体系、开放型人才体系，加快转变人才发展方式，加快建设创新型国家和人才强国。调控人才市场人才资源总量供求保持基本平衡，推动人才供给侧结构性改革，战略性调整人才结构，推进人才发展体制改革和政策创新，形成具有国际竞争力的人才制度优势。打通人才、科技、经济发展通道，激发发展（第一要务）、科技（第一生产力）、人才（第一资源）、创新（第一动力）“四个第一”的综合潜能。
二是重点掌控国家人才命脉。人才宏观运行的全过程不是都在市场边界内，像人才的生产、国资企事业单位和国家重大工程项目的人才管理、国家（省市）人才工程等，尽管都有市场的作用在里面，但也还都有相当的空间需要政府进行管理。比如推动高等教育大众化和人口现代化，实现新一代人口人才化，为开创人人皆可成才、人人尽展其才的生动局面和推动大众创业、万众创新奠定广泛而扎实的人才基础，这就不是市场所能完全解决的。再比如国家人才安全，政府必须给予强有力的干预，而不能任凭市场作为。这些都需要政府制定强势的特殊政策和举措，掌控住国家人才命脉，规划重点领域的人才发展战略和队伍建设重点措施，建立完善人才系统的预警体系，确保国家人才安全。
三是不断优化人才发展环境。建设有利于人才集聚的产业环境，以优良的产业发展环境吸引人才，以强势的产业发展需求促进人才培养。建设公正文明权威的法制政策环境，加强人才法制建设，坚持用法律保护人才，保护创新创业，保护用人主体的合法权益，建立健全人才工作法规，促进人才开发和发展。建设先进繁荣开放的社会文化环境，树立民族文化精神，提升国家文化软实力，塑造人才的文化品质，激发人才活力。建设竞争合作进取的创新创业环境，积极培育创新意识和创业精神，大力度支持创新和扶植创业，使竞相创新创业的精神产生强大的人才凝聚力和亲和力。建设方便简捷高效的公共服务环境，在全面推进文化、医疗卫生、居住、教育、交通和行政等服务改善的基础上，制定涵盖人才的政策、审批，监管、服务等方面内容的人才权力清单，加强和优化人才公共服务，为社会和人才提供优质、专业、高效、便利的服务。
四是加强人才队伍体系建设。我国新的现代化建设内涵对人才发展和六支人才队伍建设提出了新的要求。经济社会发展对人才的需求不仅仅表现在经济建设人才上，还表现在政治建设人才、文化建设人才、社会建设人才和生态文明建设人才等方面。要建造精简、高效、廉洁的党政人才队伍，培养壮大经营管理人才队伍，分门别类发展专业技术人才队伍，探索通过高等教育渠道培养大批的高技能人才、现代农业人才和有中国特色的社会工作人才队伍。
四、突出市场导向
人才体制改革的目的是使市场这个主体在人才资源配置中起决定性作用，然而由于市场这个主体只是一种关系而并不是一个实体，因此要突出市场导向就必须做到两个充分：一是充分激发市场运行主体用人单位和人才自身以及市场服务主体人才服务产业的活力；二是充分发挥市场的供求、价格和竞争三大机制的作用。所谓的突出市场导向，就是政府要尽可能地保障和落实用人主体自主权，提高人才横向和纵向流动性，健全人才评价、流动、激励机制，最大限度激发和释放人才创新创造创业活力，使人才各尽其能、各展其长、各得其所，让人才价值得到充分尊重和实现。要消除政府有关部门对用人主体（主要是体制内的国有企事业单位）的过度干预，不该管的不要管，管不了的和管不好的也不要管，凡是市场运行主体自己可以决策和实施的都不要管，凡改革开放以来政府没有管过而“体制外”能够有效运转的，政府不仅不要管，而且在体制内也要逐步放开不管。一句话，凡是微观的人才活动领域（诸如人才与用人主体的配置以及用人单位具体的人才培养开发、评价发现、选拔任用、流动配置、激励保障等）都应该交给用人主体自主运转，政府原则上都应该退出。
企事业单位是人才的重要载体，其用人自主权能否得到保障和落实，是市场导向是否突出的风向标。改革开放三十多年来，用人单位的用人自主权虽然得到了很大改善，但依然还受到很大限制，特别是国有企事业单位，在引人用人和激励等方面还是受到众多条条框框的束缚。因此有关行政部门要进一步简政放权，放开用人单位手脚，充分保障企事业单位编制管理、人员聘用、职称评定、绩效工资分配以及激励等方面的用人自主权。要创新管理方式，调动用人单位和人才的创新积极性，使其充分迸发活力。要积极探索高层次人才协议工资制等分配办法。重视填平所谓体制内和体制外的差别鸿沟，重视吸收民营企业育才引才用才被证明是成功的好的经验做法，力戒体制内的传统做法以服务为名向体制外推广和延伸。
要突出市场导向，就必须提高人才流动性，确保人才自由流动（择业）的自主权。市场经济的最大特点就是各种经济要素具有充分的流动性，而其中以人才的流动性最为重要。要以流动的方式推动人才供给侧结构性改革，对人才结构进行战略性调整。为此要打破体制壁垒，扫除身份障碍，促进党政机关、企事业单位人才和社会各方面人才顺畅流动，提高人才横向和纵向流动性。在流动中要特别重视鼓励和引导人才向艰苦边远地区和基层一线流动。还要以人才柔性流动的方式鼓励人才创新创业，推动人才离岗创业和在岗兼职，打通企业和高校、科研院所人才流动的渠道，以产学研紧密结合的方式使人才在合作过程中达到流动效果。
要突出市场导向就必须遵循社会主义市场经济规律和人才成长规律，紧紧围绕使市场在人才资源配置中起决定性作用深化人才发展体制改革，积极稳妥地从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对人才资源的直接配置，加快完善现代人才市场体系，推动人才资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。人才是运行于人才市场上的主体要素，也是供给要素，必须进一步解放思想、解放人才、解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力，使人才成为最重要、最鲜活、最具效力的市场要素。企事业单位是运行于人才市场上的组织要素，也是需求要素，必须进一步放开放活，使其成为拥有真正用人主权的用人主体。人才服务机构和企业是运行于人才市场的中介要素，是为人才和用人单位提供中介服务或为人才创新创业提供全要素组合与孵化的服务主体要素。必须花大力气培育和扶持现代服务产业，使其在市场化、专业化、产业化的道路上不断成长壮大。
文章选自《国家行政学院学报》，2016年7月
