张蕴岭：“美国第一”非全部问题的解决思路，“特朗普风暴”会受到制约和修正
2017年2月16日
张蕴岭，中国与全球化智库（CCG）学术专家委员会专家，中国社会科学院学部委员。
奥巴马执政理念强调的是“人”，而特朗普更强调“国”
特朗普和他的团队是带着理念来执政的。这个理念就是从经济角度，改变美国二战以后靠推动世界市场开放获得利益，地位和领导力的战略。特朗普认为美国衰落而其他国家占便宜是推动市场开放的结果。
为了有所改变，过去美国是通过推动整体规则来实现战略目标，现在是推崇美国第一，双边、单边以我为主。同时，对于国家利益和安全的认识也有变化，比如把恐怖主义的威胁和开放挂钩，认为是开放导致的人员流动危及了国家安全。有人说这样一些新理念是在推翻二战以后建议的一套机制。特朗普需要靠一个“白人、富人、强硬派”组成的团队来推行他的理念。但推行的困难也有很多，美国第一，关闭国界来守卫自身安全，以及强调白人至上这些理念与美国已是全球化的一部分和美国已是一个多元社会的现实相矛盾。
美国的系统都是长期积累建立起来的，反建制的做法在实行过程中会遇到困难。奥巴马当时的竞选口号也是改变，他强调的是“人”，当时“1%比99%”的贫富分化导致社会很不公平，所以他推动医疗改革，做了很多弥合社会分裂的事。但特朗普强调的是“国”，很少提到人。因为启用的都是富人，他很难再提1%和99%。他认为之前建立的那一套机制导致了美国的衰落。
实际上美国的衰落应该说是相对的，因为虽然美国占世界的比重越来越小，美国本身还是增长的，仍然是世界第一，但是特朗普不接受这样一个相对衰落的事实。所以特朗普风暴还会继续刮下去，尽管能刮多久还是个问号，我们应该有应对措施。
双边层面：中美必须增加合作面，减少冲突面
我把中美经贸关系分成三个层面：双边，地区和全球。
双边层面有两种，经贸关系和综合关系。经贸关系主要体现在贸易和投资，其中贸易不平衡导致了中美之间长久存在的贸易争端。美国历届政府的主要手段都是反倾销，征收惩罚性关税，刺激人民币升值。目前特朗普提出的对中国征收惩罚性关税和指责中国操纵汇率也并没有超脱过去的做法。只不过他要做的是普遍征收惩罚性关税，做得更多、更严厉。
汇率操纵国影响是比较大的。过去历届都是避免把中国定为汇率调整国，如果双边谈不拢，还是会继续接洽和协商。因为大家都清楚，中美贸易问题早就存在。一个是结构性的大量的中国贸易顺差，包括生产出中间品在其他国家出口再组装。另一个是技术性的统计问题，现在的贸易是按最终价值来统计，而不是按附加价值。如果按附加价值看，很多产品在中国的附加部分相当小，中国的贸易顺差大概至少能减40%左右。但这个问题是过渡性的，中国作为加工出口中心的作用在慢慢转变。现在上升最快的贸易顺差国是越南，这就表明这种转移已经在进行，而且这个过渡期相当长。
另外，美国国内对于这个问题也有争议。美元作为超级货币可以随便发行，其他国家就没有这个权利。其他国家没有挣这么多外汇就不可能买这么多东西，所以这些问题是二战以后形成的一个积累过程。同时，美国国内一些经济学家认为，美国保持大量的贸易逆差，对美国并没有坏处，不影响美国的就业。同时，其他国家对美元又爱又恨，如果没有了美元，大家没有地方挣外汇，但美元在市场上积累了几十万亿之多，总是一个大祸害。所以整个过渡恐怕需要更长时间，这些问题都无法用简单的办法解决。
不管怎么说，这个带着不同理念和方式来做事情的团队会给中国带来更大的压力。过去中国很多产业不正常的突发性发展，现在积累了大量的过剩产能。日本在过去美日贸易战的时候就采取了自我限制。中国虽然不要自我限制，但是要进行削减产能等等的自我调整，用这些办法减少贸易逆差，所以经贸关系的事情只能双方来做。
中美双边关系中的综合关系涉及到政策、机制、交流和合作，分布于政治、军事、安全、经贸、科技和文化等各个领域。中美现在建立了上百个交流、合作和对话机制，最突出的就是最高层的中美战略与经济对话，一方面沟通解决中美之间的矛盾，另一方面列出合作领域来推动合作。
中美BIT投资协定可以说是为中美双边贸易和自贸区的谈判做准备的。美国一再批评中国的负面清单保留得太长，争议很大，谈起来一拖再拖。我个人认为，如果现在要继续谈的话，特朗普团队会比原来进行更强硬的加码。美国过去谈的都是一揽子，谈好了马上生效，而且尽可能少的例外和负面。可以说，在今后几年，中国很难达到美国那样的一些标准，应对这个巨大压力只能使用一个逐步过渡的协议办法。所以我估计，BIT有可能搁置。
在这个情况下，中国怎么办？我想中美之间100多个交流机制不可能完全停止，大部分应该还会继续，但是谈的内容跟过去可能不一样，美国会提出更多的对中国有压力的条件。中美之间需要高层的战略与经济对话把问题提出来。特朗普时期的中美关系只要是有实质性的东西，怎么称呼没关系，关键是中美必须增加合作面，减少冲突面。这就是处理中美关系的方式，目前没有更好的选择方向。
地区层面：美国退出打造未来高标准的TPP，FTAAP和RCEP如何继续？
第二层就是地区层面的中美经济关系。地区层面过去比较突出的就是TPP。TPP是APEC推动的，APEC制定了目标却一直没有落实的实质性手段，后来就提议APEC成员经济体可以自主组成小组先行推动。所以TPP的前身就是由智利、新加坡、文莱和新西兰4个国家先达成一个自贸协定。美国觉得这个不错，因为美国2006年提出来要推动亚太自贸区（FTAAP），大家都不接受，美国要参加东亚也只能参加东亚峰会，而东亚这边要搞自贸区。所以在这种情况下，有些国家可以先走。美国就利用这个机会加入了TPP，并要求更多的APEC成员经济体加入。当然美国加入之后的TPP的目的就不一样了，它的理念就是必须制定高标准的开放，也就是取消边界限制，即关税。为什么要解决边界内的限制？一批新兴国家主要就是利用廉价的劳动力、宽松的管理和政府的支持等等来树立自己的竞争优势。TPP就是在美国领导下，要提高这些标准，包括最低工资、环保、就业和国企这样一套东西。门槛提高，其他国家的竞争力就下降了，这样的话，美国的产品就更具有竞争力。
后来，越南等不发达国家也加入之后，TPP面临着谈不下去的困难，所以最后搞了一个基础文本，导致美国国内一直不太满意。这一点跟特朗普的理念是相符的，就是美国把市场和竞争力都让渡给别人，最后还是不行了，所以特朗普上来之后第一个就把这个问题提出来。TPP的很多东西实际上是未来打造高标准的一个方向。不一定现在马上实行。比如说除了关税以外其他的一些基本流动的东西是过去华盛顿共识以开放市场为主导的原则理念所奉献的，但是特朗普不信这一套。所以特朗普取消之后，就提出来可以双边谈，但将来不一定叫自贸区，而是一个事一个事的来对。这个办法恐怕会改变我们战后长期形成的一些规则。
其实中国并不反对TPP，反对的是标准太高了，推进得太快了，也不让中国加入。但是从本质上来说TPP是有道理的。所以美国放弃了之后，实际上并不一定对地区和世界是一个好处。因为美国不是换一个方式去继续推动我们几十年来形成的这样一套规则，而是另搞一套。
再一个地区层面的就是APEC。应该说APEC是联系中美的最重要的地区框架，而且2006年中美联合领导提出了建立FTAAP，就是亚太自贸区的战略性报告，2014年达成了协议。但FTAAP在特朗普之下恐怕不做了，那么APEC做什么？APEC原来是一个部长会议，1994年克林顿当政时提升为领导人会议，大家一起谈开放、谈合作。2013年APEC提了一个新的议程，就是推动APEC框架下的互联互通。从现在看，特朗普肯定不感兴趣。但是有一个考验就是看他是否参加今年的APEC会议，如果他不去，那就真的是拒绝了；如果要去，恐怕谈的就不一样。但因为APEC对几十个成员国本身没有强制性，所以也不会起多大的作用，但是我觉得对亚太地区合作框架的意义是非常大的。
地区层面还有一个中国倡议的“一带一路”。最近美国国内有人说美国要参加，我估计他们可能不太感兴趣。还有一个美国比较关注的是区域全面经济伙伴关系（RCEP），16个东亚国家来谈判自贸区。原来我们亚太地区一个是TPP，一个是RCEP，将来，两个合起来成为一个大的框架。但是我觉得RCEP对美国冲击不大，主要是创造内部的贸易，而且RCEP起点比较低一些，是渐进的。由于对美国的贸易影响不会太大，特朗普不会像奥巴马政府当年那么着急，他们暂时还是采取静观态度。
全球层面：通过WTO,G20和APEC维护开放体制，推动新型发展合作
全球层面就是指全球化。全球化不是一个机制，而是一个结果。二战以后，美国逐步推动世界市场的开放，过渡到WTO这样的全球化的制度支撑。但是到了多哈回合，美国就开始不满意，主要是认为发展中国家承诺不够。发展中国家提出来减少发达国家的农业补贴。因为发达国家这么高补贴，粮食这么便宜，冲击了发展中国家的粮食市场，这是一个目标设计的分歧。而美国不满意，根本不接受，所以多哈回合不再谈了。那美国谈什么呢？自己领着一帮人搞服务贸易，志同道合者先搞服务贸易，再有就是在亚太搞TPP，在欧美就搞TTIP。
最后在多哈回合之后，美国是区域性、局部性来推动一个高标准的全球开放，这就是原来设计的目标。但我不认为特朗普会退出WTO，却会不再那么尊重WTO。因为WTO最重要的机制，一个就是维护一种互惠开放，保持一种渐进开放的世界市场；另一个就是一旦有争端，WTO有以法律为基础的裁决。所以特朗普的单边主义、双边主义恐怕都是对WTO框架很大的冲击，也是对于二战以后这个开放体制的冲击。因为，多边推动全球有规则、有保障的开放还是一个大趋势，区域开放是一个补充。特朗普的团队不相信这一点，恐怕本身就对他是一个很大的损害。
在这个时候，我认为，中国还不是全球化的领导者，中国是一个参与者，是一个维护者。当年美国是后起的大国，门户开放就是他要维护和需要的。中国作为一个后来者参与国际体系，有这样一个体系继续保持参与，并让更多的国家参与。中国在这一方面至少是可以做到的，因为可以团结大多数国家来维护这个体制。第一个是WTO，第二个是G20，这对于特朗普也是一个考验。因为这是金融危机以后发展起来的一个发达国家和发展中国家共同协商来进行全球经济治理的一个协商机制。第三个是像APEC这样一些大的框架，我们可以利用它制定一些指导规则。比如说G20杭州峰会就制定了很多指导性规则。所以尽管对特朗普的保护主义和单边主义可能很难改变，在此情况下，我们做我们该做的事。如，除了刚才说的坚持开放的大方向，“一带一路”的建设也有深刻意义。它的主要定位就是新型发展合作。
为什么叫新型发展合作？因为我们也应该听听反全球化的声音。过去中国以推动市场开放为主导，只要开放就好，造成了很多负面影响。比如国家间的竞争不平衡，一个国家内各种群体的竞争力不平衡，还有世界财富分配的不平衡等等这些都是问题。那么中国的“一带一路”就是以推动新型发展合作来改善他们的综合发展条件，这样对中国也有好处，这是一个“养鸡下蛋”的思路。中国不是另搞一套来推翻原来的机制，而是一个补充和纠正。现在已经证明，光靠市场开放不能够解决所有的发展问题。这也是特朗普有其道理的一个原因。美国虽然推动全球市场开放得了便宜，但这也给美国带来了国内的财富分配不均，产业被冲垮和就业外移等等很多问题。
这一系列问题的解决，一个就是靠本国内的社会政策和财政政策。社会政策就是再就业，财政政策就是进行补贴，支持新产业。另一个就是靠国际合作，推动新兴合作等等。我想这些事情中国也应继续坚持做，做出成效来。曾经我也说过，“一带一路”是百年工程，是带着一种新理念去做事情，要扎扎实实地取得成效。
所以在这一方面，习主席用的话是引领，翻译成英文和领导一样，但引领作用在中文里跟领导作用还是不一样的，是我们要引着大家往这个方向做的意思。在全球层面，一个就是维护二战后的开放体制，另一个就是推动新型的发展合作，从而解决市场开放所造成的发展不平衡、财富分配不平衡的问题。可能特朗普没上台之前所想的通过单边来实现彻底改变的这一套，但是当执政之后，恐怕会遇到制约。美国对这种传统的建制框架里各种东西的彻底改变不是一场革命，而是一个改革，在美国这样一个国家彻底推翻建制不可能，也不需要。但是他需要改变，需要改革。所以特朗普的一些政策也会随着他执政过程中加以修订。
反思逆全球化声音，推动平衡开放、综合开放和可持续开放
特朗普的“美国第一”对中国和世界的压力都很大。大家都惊慌的原因在于，美国毕竟是领导者，他推动的二战后的体制建设具有全球意义。而现在特朗普政府不相信了，突然要改革，要改成什么样大家不知道，但涉及到的不仅仅是单边、双边地区，而是全球，包括更加严重的气候变化问题。我觉得这是一场大地震，我们要准备。
当然，我们也不能太悲观，美国会修正他，世界也会修正他。美国总会参加世界各种机制的会议。如果特朗普一个都不来，那真的美国就变成孤立主义了，美国再伟大也不可能，因为美国再伟大还要体现在它在世界上的影响力。这一点我觉得恐怕也要看时间，目前毕竟时间太短。就像一场拳击，总得打几个回合才能知道最后怎么样，不能打了两拳就定论了，恐怕有时候还有反攻。我特别强调不能把特朗普团队看成是胡闹，他们是有理念的，而且在美国有相当大的支持度和基础。而且这一帮人肯定很多方面会走极端，恐怕没有顾及到现在世界是什么样。
美国要变得强大，首先要定位是一个什么样的美国，现在看肯定不是原来的美国。美国再伟大采取什么样的方式，也肯定不是孤立的，应该是跟其他国家合作的。现在看来，他的安全领域变化不是太大，变化比较大的是经济。特朗普的理念是华盛顿共识那一套以完全的开放来发展经济，2008年危机已经证明有问题了。但是特朗普执政反映了另一层的心声：在这种开放下，怎样来维护国家的综合利益？你这边得的多了，那边怎么样，应该采取什么政策？
所以这就是为什么逆全球化的声音也要听，因为逆全球化的声音也是很强的。每年开达沃斯会议，开WTO会议和开IMF会议都有相当多的人去示威游行，这里面肯定是有问题的。但是特朗普这一套以我为主、美国第一的办法不是解决全部问题的思路。作为媒体，可能要随着故事变动，随时报道。但是对于学者来说，有很多问题需要深入研究，总结和反思。
特朗普的做法不见得对美国有多大坏处，也不见得对美国有多大好处。现在只能说，一切都在看。因为接下来的发展取决于两个因素，一个是对特朗普的制约性，另一个就是政策修正，包括执政党也不见得不换人了。它是变化的，跟过去不同，是对二战以后几十年世界发展的总结。2018年应该是一个大节点，我们要重新反思。特别对东亚来说，美国的消费、金融创新和杠杆，动作越来越大，买东西越来越多，东亚抓紧生产，这是一种危险的平衡。多哈回合的方向是对的，就是要解决世界发展中的问题。但在当时这种以推动市场开放为主导的自由主义政策的思想下是没法进行下去的。所以中国倡议了“一带一路”来补充。后来WTO又搞了便利化，但便利化也牵扯到一些内部规制，改革也面临一定的难度。前不久WTO还推动了一个《资讯科技协定》（ITA2），是信息产品的自动开放第二阶段，还要进行第三阶段，可见世界开放的趋势还是在进行。
所以中国要下力气研究继续推动平衡开放、综合开放和可持续开放，而不是简单的说全球化不行了，美国不领导了，中国来领导。中国提倡的是一个更健康的全球化，这样的方向给我们提出了很多需要思考问题。中国不仅要应对特朗普，更多的还是要应对所面临的综合性问题。
（本文根据作者在中国与全球化智库（CCG）举办的“《中国外交进入新方位，可考虑加入TPP》报告发布会暨中美关系研讨会”上的发言整理，未经本人审阅，转载请注明出处）
