彼得·毛雷尔：如何在冲突四起的世界为全球化赢得更美好的未来
2022年5月7日
彼得·毛雷尔，红十字国际委员会（ICRC）主席
新冠肺炎疫情是导致世界更加脆弱的催化剂
作为ICRC主席，我在采访中最常被问到的问题是：“让你夜不能寐的忧心之事是什么？”
我最担忧的并不是某个问题或地方，而是多年以来生活在冲突地区的太多人们在遭受痛苦折磨后死去。
今天所有的迹象都表明未来不稳定将长期持续，原因是全球性和区域性的权力竞争、行为主体的分裂和扩散、战后人口的边缘化和污名化，以及战后重建的缓慢乃至缺失。
2021年初，ICRC查明了大约九十起持续存在的武装冲突。有的甚至已经持续数十年还没有拿出政治解决方案，比如阿富汗。还有其他一些以不对称暴力为特点的剧烈冲突，例如在布基纳法索。我们注意到这些武装冲突具有如下一些发展趋势：
· 与二十年前相比，战争的持续时间更长。ICRC早期的工作重点是应对短期紧急情况。然而，这些年以来，我们介入的紧急情况持续时间越来越长。ICRC规模最大的十项行动都是在旷日持久的武装冲突中进行的，有些甚至持续了几十年。
· 在加沙地带、摩加迪沙、摩苏尔或伊德利卜等人口稠密的城市地区，战争日益频繁。然而，所使用的武器往往是为开放式战场设计的。带有炸药的大范围杀伤性武器，如火炮和火箭发射器，意味着平民的伤亡风险上升。城市冲突还会对包括水电供应以及市场、工作场所和学校在内的基本基础设施造成长期损坏或完全摧毁。
· 冲突的根源正变得日益复杂和难以根除——它们往往是一个由政治暴力、恐怖主义、社会暴力和白领犯罪交织在一起的网络。
· 武装组织数量更多、更激进，也更加分散。今天，只有三分之一的冲突涉及的是两个当事方，而五分之一以上的冲突涉及十个以上的当事方。这让我们的核心工作——敦促各方尊重国际人道法和谈判接触受害者——变得愈加复杂。
· 这些冲突都是由于悬而未决的社会问题长期积累最终爆发而导致的：发展赤字和不公正、气候变化和各级治理失效都是这些多层次威胁的表现。全球各地的抗议浪潮反映出许多社会的脆弱性、深度不平等和对政治变革的渴望。
全球新冠肺炎疫情加速了现有的脆弱性升级。
也门等国的卫生系统运作能力不及所需的一半。随着各国将重点转向应对新冠肺炎疫情，其他卫生问题遭到忽略，例如儿童疫苗接种、慢性病治疗和精神卫生服务。
三条防疫建议——“勤洗手；保持社交距离；居家隔离”——对于国际红十字会工作的难民营和监狱，清洁水稀缺的地方，居住环境窘迫的地方，以及数百万长期远离故土的流离失所者而言，这些建议根本难以做到。
当经济危机冲击社区时，那些本已处于社会边缘的人遭到进一步排挤。对数百万人而言，歧视和排斥就是日常生活。这种排斥发生在多个层面上：
· 人们被排斥在经济生活和教育之外。
· 其他人则以惩罚的名义被排斥——被指控实施恐怖行为、未经司法程序被扣押、具有通敌嫌疑，还有外国战斗人员的家属。
在多年的冲突和暴行造成社会分裂的情况下，复仇的愿望或许是可以理解的，但历史证明，出于短期利益考虑而使部分人群蒙羞的政策和做法不利于长期稳定。
重新建立相互尊重的伙伴关系
很明显，我们需要改变做法。
数十年的经验告诉我们，只关注安全问题而不关注冲突中的人，终究难以获得真正的安全。
ICRC成立已有近160年，从成立伊始，ICRC的工作就不仅限于提供紧急援助。人道主义援助对于救死扶伤是必要的，但不足以打破恶性循环：必须改变交战方的行为，防止暴力升级和破坏规则，并使社会拨乱反正。
这并非一厢情愿。符合《国际人道主义法》（IHL）和人道主义行动的政策和行为是摆脱恶性循环、走上和平道路的可行途径。平民绝不能成为政治和安全分歧的牺牲品。
这就是为什么今天我提议建立一种全新的充满活力的合作伙伴关系，通过这种伙伴关系，我们可以共同努力扭转当前的局面。
这样的伙伴关系应该是什么样子？
中立、独立和公正的人道主义
中立、独立和公正的人道主义工作及其对稳定的贡献是这种伙伴关系的重要组成部分。
几个世纪以来，各国都知道对另一方施加的暴力必须有限度，因为持久的分裂可能难以愈合。国际人道主义法建立在长期存在的国际惯例和规则的基础上，以确保最低限度的人道。
即使在最致命的冲突中，ICRC作为中立调解人依然能看到共同的人道主义目标可以帮助冲突各方找到共同点，无论是通过交换战俘、疏散伤员、跨线人道主义活动还是相互尊重地交换遗骸。
ICRC的天职是推动实施这些有助于建立互信的机制。2020年10月，在联合国特使马丁·格里菲斯（Martin Griffiths）所说的一次“承载着希望的空运”中，我们促成了因也门冲突而被扣押的1000多人返乡。释放行动是在2018年底《斯德哥尔摩协定》（The Stockholm Agreement）的基础上与各方进行两年会谈和多年建立信任的结果。希望在建立足够信任的情况下，这样的措施能够为更多和平协定的签订铺平道路。
一线人道主义行动可以成为阻止发展损失的稳定因素。例如，在叙利亚，随着战争进入新阶段，我们采取了双轨办法——一方面向流离失所的人口提供食物和庇护，同时在较为稳定的地区努力修复水电基础设施，确保人们归乡后能够获得基本生活设施。我们还加强了微观经济措施的力度，为恢复正常的经济生活做好准备。
毫无疑问，专业的人道主义工作远远超出了运送食品的范畴。在谈判交涉和调停以及在紧张的政治和社会局势中斡旋均需要关键能力。公正原则意味着我们必须首先关注那些最需要救助、最弱势和最难接触到的群体。
很难想象曾经的敌人可以比邻而居……但我们应该扪心自问：我们可以做些什么才能让人们（通常是妇女和儿童）对未来抱有希望，而不是在等待中成为明天的战士？缺乏教育、健康和生活机会的男孩注定会、而且已经成为手持武器的男人。
经伊拉克当局批准，ICRC正在采取措施，帮助妇女和儿童重返故乡。过程与结果同样重要。通过调解，我们与社区领袖合作，共同推进返乡工作。我们还帮助返乡者和社区进行重建并为他们制订微观经济计划。这种覆盖范围广泛的措施对社会复苏至关重要：微薄的收入可以防止返乡者陷入赤贫或无家可归而再次遭到排斥。我们一直以来的目标都是减少摩擦，如果没有摩擦，社区就可以开始自我治愈。
ICRC还克服重重困难，为绝望的失踪人员家属寻找亲人。失踪人员问题困扰着许多地区，也是实现和解最关键的问题之一。我们估计这一问题影响了数百万人的生活：ICRC的工作人员经常被母亲寻找儿子，丈夫寻找妻子的事情弄得焦头烂额。
这是一个可能在社区中留下深刻伤害的问题，但各方也可以基于人道主义达成协议，进行共享信息或允许送还遗体。
尽管人道主义工作者为减轻人类痛苦作出了重要贡献、为促进世界稳定奠定了基础，但人道主义工作所需的资金仍然严重不足。今天，随着新冠肺炎疫情的蔓延，一些捐助国将资金重新分配用于国内问题，ICRC的处境变得更加复杂。事实上，今年ICRC的诸多行动，如在伊拉克和阿富汗的行动，都面临资金不足的窘境。这些资金不足的情况恰恰发生在人们极为需求救助和经济危机迫近之际。
人道主义行动的新途径
过去几十年的冲突态势严重破坏了战乱区域的稳定，而今后似乎不太可能仅靠几个国家向人道主义组织提供资金来资助人道主义行动。
如何解决责任分担、扩大捐款基础和帮助战乱区自力更生等问题需要认真思考，同时我们也需要构想一套新的行事方式。
鉴于亚洲拥有巨大的金融和创新能力，全新的更具创新性的援助方式应该从这里开始：
· 今天，“授人以渔”比传统的“授人以鱼”方式更好。
· 在许多地方，最好用发放现金来取代实物援助，这样可以确保人民的独立性和发展能力。
· 利用数字经济的潜力评估人们的需求，比开展低技术和低质量的人道主义援助更重要。远程医疗可以惠及偏远地区；大数据分析可以对需求进行更精准的评估；虚拟培训可以教会士兵如何在真实对抗情况下遵守国际人道主义法，科学技术让我们能够向暴力和冲突的受害者提供更好的矫形和假肢服务。
· 建立在影响力慈善和影响力投资基础上的新金融工具可以填补当今的一个重要空白，而传统的金融形式无法解决这一问题。
过去几年里，ICRC在上述所有领域的人道主义工作中发挥了主导作用。我们也希望将高科技解决方案引入科技水平低和不稳定的国家，以提高个人和整个社区的稳定性。
扩大行动规模的创新
ICRC还需要在提供人道主义服务的方式上进行创新。虽然ICRC并没有将其称为“创新”，但在156年的历史中，ICRC的代表们一直在寻求创造性地诊断问题，并改进做法和方式。
例如，一个多世纪以前，ICRC曾通过制定新的条约来应对第一次世界大战中的史上首次空中轰炸和化学武器袭击，也曾通过举办国际竞赛来集思广益，以完善担架和野战医院的设计。
今天，数字技术有可能彻底改变我们的工作方式，比如利用大数据进行需求分析。这可以帮我们更好地预测冲突动态、难民流动和人们的需求，从而作出更有针对性的反应。
这一切的前提是充分了解和认识风险。这一点至关重要，因为保护受害者的使命意味着我们比其他组织接触的数据更敏感。ICRC目前正在与私营公司和政府合作，以适应未来的发展和确保我们数据库的安全，因为这些数据库包含极其敏感的数据。
同时，ICRC正在建立自己的数据保护机制，ICRC是瑞士洛桑联邦理工学院（EPFL）数字信任中心（Center for Digital Trust）唯一的人道主义组织成员。
ICRC还大力投资人道主义服务数字化：高科技面部识别软件可以帮助我们让更多因战争而失散的家庭团聚。作为ICRC企业赞助联合会的成员，瑞士信贷为推动家人团聚服务数字化在财政上给予了ICRC支持。
我们也需要创新方法来生产人道主义产品。通过与洛桑联邦理工学院合作，我们为截肢者开发了一种新的假体，不仅功能更好，而且成本更低。
对ICRC而言，合作是应对未来挑战的关键之一。我们知道，如果能够充分利用不同的部门、方法和技能，并敦促公私机构、国家机关、民间团体以及科学和实践组织的参与，人道主义措施往往会更加有效。因此，ICRC致力于在多领域开展合作，包括卫生、生物医药、能源、水、建筑、物流供应链、环保、IT和通信。
由于需求激增，而援助能力不足，人道主义服务面临巨大的挑战。通过利用新技术和拥抱数字化转型来改进工作只是措施之一。毫无疑问，我们正处于一个新领域的开端，在这个领域中，我们需要调整工作方法，以满足人民不断变化的需求。路漫漫其修远兮，我们需要更多的伙伴加入我们的行列。
国际体系的响应
这些问题的复杂性要求我们建立一个正常运作的国际体系：在这个体系中，各国不是只作出空洞的承诺，而是共同努力商定规则和具体步骤。
我们还应认识到，未来建立共识的方式必须是多边的且涉及多个利益攸关方，各个领域的行为者必须共同来解决社会问题而非确保其政治上的胜利。
一些新设立的平台正在取得丰硕的成果，例如新冠肺炎疫苗实施计划联盟（COVAX），将来自各个部门的行动者聚集在一起，致力于实现疫苗公平分配。
要终结区域性和全球性的政治僵局，必须建立新型的伙伴关系。
过去几十年我们发现，发生在一个地区的事件会对全球事务产生影响，反之亦然。从以色列—巴勒斯坦冲突，对《日内瓦公约》（The Geneva Conventions）在占领、使用武力或恐怖主义方面的争议性解释，到被扣押者的待遇、使用化学武器，叙利亚和伊拉克爆发的极端残酷的战争——区域性和全球性问题之间的相互作用是显而易见的。
我们也发现了一些积极的方面：就在去年，在科威特的领导下进行了数十年的对两伊战争和海湾战争中失踪的数万人的搜寻工作，促使联合国安理会通过了一项协商一致的决议。该决议还明确表示《国际人道主义法》（IHL）是医治战争创伤和开辟和解道路的主要手段。
与有影响力的行为者接触
在世界各地，ICRC努力与武装冲突各方及其背后势力建立关系。我们的对话旨在确保各方尊重相关法律，保护冲突中的平民，并允许ICRC开展中立和独立的人道主义行动。ICRC还一直谋求居中调停，帮助交战双方建立互信。
ICRC正在与全球的宗教界和思想派别接触，以更好地了解关于战争和使用武力的规则与宗教法律的兼容性。ICRC还与各方分享有关军事行动法律，以及作战和执法行动决策过程的典范做法。
我们根据与世界各地130多支武装部队合作的经验教训，汇集了保护和援助平民的典范做法。各武装部队将对这些典范做法进行讨论，并融入武装部队的训练、理论、基本规则和实践。
至此，我们明确了人道主义行动面临的几个关键挑战，特别是：如何实现安全保障和应对恐怖主义，如何与非国家武装组织接触，以及如何在合作、代理或联盟战争背景下开展人道主义行动。
在武装冲突中团结各方
今天，有超过三分之一的非国际性武装冲突涉及国家联盟和（或）非国家武装组织。因此，ICRC发起了一项全球性倡议，呼吁各武装部队和其他利益攸关方与ICRC开展合作，共同寻找切实可行的措施，以改善对平民和丧失战斗力者的保护。
我们正在归纳和消化这些经验教训，以便与其他人分享。
非国家武装组织
ICRC还努力与非国家武装组织接触。现在，非国家武装组织与日俱增，事实上，过去七年中出现的武装组织比过去七十年还要多。这意味着有大量人口——数千万人——处于颠沛流离的状态，亟需人道主义援助和保护。因此，ICRC有必要与各武装组织开展对话。
ICRC接触的武装组织数量和与它们的互动程度远超其他人道主义组织。在最近的一项研究中，我们确定了与ICRC工作范围相关的614个武装组织。其中大约一半（296个）在非洲，132个在中东。
这些新出现的武装组织大多比较松散，自上而下的控制较少，但它们彼此合作，并与更广泛的战略联盟相互协作。我们尽一切可能密切跟踪这些联盟，努力了解它们的组织结构，以确定谁是决策者和影响其行为的因素。
例如：2018年，在与武装分子进行了长达四年的密切磋商后，ICRC驻黎巴嫩团队终于设法说服了巴勒斯坦艾因哈尔瓦（Ein el-Helweh）难民营附近盘踞的27个武装组织，共同签署了医疗保障承诺书，以确保难民及时获得治疗。
在其他国家，我们对武装组织的了解及接触，对于通过谈判接触急需救助的民众、确保社区和我们行动的安全、为交换被扣押者奠定基础、寻找失踪人员或进入关押设施同样至关重要。
安全与恐怖主义
ICRC越来越多地参与法律、政策和军事行动对话，以便在军事和安全需要之间寻求合理平衡，确保民众能够获得《国际人道主义法》规定的适当保护。
《国际人道主义法》不会对国家安全造成不必要的影响。相反，它为调和人道主义和军事需要之间的矛盾提供了一个框架。
在这方面，关于恐怖主义的论述值得特别提及。
ICRC当然谴责恐怖主义行为，不论是在武装冲突中还是在武装冲突之外的恐怖主义行为。恐怖主义是反人道的。它否定了人道主义的基本原则，违背了《国际人道主义法》的基本原则和核心目标。
在应对恐怖主义时，《国际人道主义法》在保障国家安全利益的前提下，在军事必要性和人道主义考虑之间取得了平衡。
《国际人道主义法》的存在是为了保护受恐怖主义影响的平民。
国家、区域和国际各级反恐法律与《国际人道主义法》可以并行不悖、相互补充，当然前提是这些法律不存在规范冲突和司法混乱，不将人道主义行动定义为刑事犯罪，或不正当地限制人道主义行动。
我们认识到在实际行动中存在着诸多挑战，这些挑战不仅存在于反恐情境中，而且存在于许多冲突中——例如，如何区分平民和混迹其中的战斗人员。ICRC与世界各国就这些挑战进行了讨论，并力求提供尽可能准确的意见，并致力于与各国就如何在战略、战术和行动层面克服困难达成广泛共识。
我们努力成为面临此类挑战的各国政府和武装部队的务实伙伴，而不是一个僵化的、命令式的说教者。只有通过与武装分子开展对话，ICRC才能确定最佳做法，并为冲突和暴力受害者提供更好的保护。
中国在人道主义方面的潜在贡献——以“一带一路”倡议为例
近年来，中国一直将“一带一路”倡议作为一项国际公益事业，为接受“一带一路”倡议的国家提供支持。同样，“一带一路”倡议也成为中国参与国际治理的平台。
“一带一路”倡议求的是发展，而发展需要稳定与和平。人道主义行动有助于在危急时刻稳定社会；防止暴力破坏发展成果。
因此，我深信，“一带一路”倡议应具备人道主义关怀，这将是实现联合国可持续发展目标的重要组成部分。我还确信，ICRC可以与该倡议分享经验和知识，并为其带来附加价值。例如，ICRC会向在缺乏保障的环境中开展海外业务的中国公司提供指导并分享实践经验，以强化企业社会责任，降低不稳定性升高的风险。
各人道主义组织正在最偏远和最危险的区域投资建设各种系统和重要的基础设施。显然，它们与世界银行等国际金融机构合作大有可为，但在一些因安全问题而缺乏这类发展投资主体的地方，与中国的利益相关方合作也很有前景。
在“一带一路”建设过程中，要重视人道主义组织在以下方面的贡献：
· 借助与国家和非国家行为体的联系，维护中立、公正和独立的基本人道主义原则。
· 通过短期和长期人道主义援助，促进受长期冲突影响的国家或区域实现稳定，从而为今后的发展奠定基础。
在当今这个纷繁复杂的世界中，中国应该比以往发挥更大的作用，并应借助创新性基础设施、数字化和信息技术来参与寻求解决方案。
结语
ICRC成立于近160年前，致力于让专业人道主义成为服务现代国家的一支力量。国际红十字（International Red Cross）和红新月运动（Red Crescent Movements）自始至终都希望将减轻受害者痛苦的措施与尊重保护平民的准则、原则和政策结合起来，而不是仅仅向穷人提供救济。
这一宗旨仍然是应对当代复杂的不对称和长期冲突的关键，但我们需要在过去几十年经验的基础上形成创新对策，例如：
· 将人类安全作为工作中心，并协调人道主义、安全、稳定与建设和平议程；
· 与武装冲突分子进行冷静而有力的对话，以确保通过踏实、务实的合作更好地尊重法律和原则；
· 寻找能够在各方之间建立最低限度信任以打破暴力循环的人道主义议题；
· 努力建立新型多样化伙伴关系，以设法打破政治僵局。
在讨论全球关切的政治、安全和战略问题时，迫切需要将人类安全作为工作的重点。
如果不能保障人的安全，我们就会陷入长期的不稳定和无休止的暴力循环。
