梁建章：人口政策调整为何滞后？公共政策调整滞后的原因分析
2022年4月29日
重大的公共政策决定了国家政府如何分配资源来解决公共问题，最佳的公共政策需要跟随内部因素和外部环境的变化及时调整。一旦调整滞后，将影响国计民生甚至一个民族的未来。本文以中国人口政策的调整为例，探讨重大公共政策为何会出现调整滞后，以及因此产生的后果。希望通过反思人口政策调整过程中存在的问题，为当下及未来如何及时调整重大公共政策以适应内部因素和外部环境变化提供借鉴。
中国从1970年代初开始实行“晚、稀、少”的计划生育政策（相当于“二胎政策”），在那之后，限制生育的政策变得越来越严厉，从八十年代开始严格实行“一胎化”政策。直到2015年10月中共十八届五中全会宣布实施全面二孩政策为止，一胎化政策在中国实行了整整35年。对于一胎化政策的调整显然是滞后的，因为中国的生育率在1991年已经降到了更替水平以下，2000年和2010年两次全国人口普查原始数据也显示，总和生育率已经降至1.2左右（平均一对夫妇只生1.2个孩子）。那么，明显跟不上时代的一胎化政策为何能实行这么久？中国人口政策的调整又为何长期滞后？本文试图探讨这些问题。
一胎化政策的起因
1970年代的能源危机之后，人口过剩的思潮一度风行全球，联合国人口基金会等组织更是通过各种方式诱导和鼓励发展中国家控制人口。于是有些国家开始实行限制生育的政策，例如韩国和新加坡。中国当时由于长期实行计划经济，各方面的资源和商品短缺，人均收入远远落后于美国、日本以及东亚的一些新兴小国，所以很自然地就把人口当成一种负担。当时中国的生育率比较高，1971年的生育率是5.44，人口自然增长率高达23.3‰。所以当时就跟很多生育率较高的发展中国家一样，中国开始推行“计划生育”的政策，试图减缓人口的增长。
1980年9月25日，中共中央发表《关于控制我国人口增长问题致全体共产党、共青团员的公开信》，由此正式开启所谓的“一胎化”时代。虽然中国并非最早出台限制生育政策的国家，但限制力度却是最大的，执行的严格程度也是最高的。如此严苛的计划生育政策，自然会在社会各个层面遭遇阻力。于是配合各种宣传，1982年9月把计划生育定为基本国策，同年12月写进了宪法。
生育形势的急剧变化和政策反应
但是二十年以后，出乎所有人的意料，中国出现了一种全新的生育局面——随着城市化和现代化的发展，新一代的年轻人并不想生孩子了。虽然这个现象看似出人意料，但放眼全球，其实各国生育率无一例外都会随着经济发展而迅速下降。建立在现代化和生育率之间的普遍规律，很快在学界成为共识。韩国1970年的生育率高达4.53，1990年猛降到1.57；新加坡1970年的生育率为3.07，1990年降到1.83。越来越多的国家发现，不再需要劝说年轻人少生孩子，而是反过来需要劝说年轻人多生孩子。例如新加坡和韩国分别在1988年和1996年停止了鼓励少生的节育政策。
中国也有类似的情况，1970年的生育率高达5.8，而1989年的生育率已经降到2.25，接近更替水平。其实在中国的大城市比如上海，早在八十年代之前就已经开始出现低生育率的迹象。1971年，上海户籍人口的总和生育率就已经降到1.93，低于更替水平。到了2000年，和其他所有新兴国家一样，中国的年轻人也不愿意生孩子了。2000年全国人口普查原始数据显示生育率降到了1.22。但是由于各种原因，一直等到2015年才彻底废除一胎政策。
对于中国而言，日本、韩国以及新加坡等亚洲国家具有特别的参考意义。这些国家都曾经历政策反复：在面临高生育率时，实施过节育政策；在生育率持续走低后，又转而稳定生育水平并最终鼓励生育。日本、韩国、新加坡分别于1949、1962、1970年开始推出节育政策，政策分别持续了25年、34年、18年。其中，日本、韩国分别在生育率下降到更替水平的15年和13年之后开始停止节育政策，并且在生育率下降到1.5的2年和8年后开始鼓励生育。新加坡的反应则更及时，在宣布停止生育抑制政策时就立即转向鼓励生育。
表1：各国和地区生育政策改变当年的生育率
注：中国台湾地区的数据来自“台湾户政司”，其他数据来自世界银行。新加坡和伊朗的人口政策都是立即逆转，即停止抑制生育的同时开始鼓励生育。
上表显示，这些国家和地区在停止节育时的生育率基本上都在1.5-2.5之间。而中国2000年和2010年两次人口普查均显示生育率在1.2左右，可当时仍未马上放弃严厉的一胎化政策。相比这些国家，中国的低生育率危机更为严峻，未来恢复正常可持续的繁衍状态更加困难。因为中国的一胎化政策从1980年至2015年底已持续35年，比其他任何国家和地区的节育措施更持久。所以中国人口政策的调整在世界范围内是相对滞后的，这背后的原因是什么？答案包括以下几方面。
一、一边倒和政治化的宣传
1980年，一胎政策定下来以后，为了上下一心地来执行一项难度非常高的政策，国家开始全方位宣传计划生育政策和背后的人口观念。从报纸、杂志、电台、电视台到居民区的宣传栏，都充斥了计划生育的内容。
同时，计划生育在政治上被确定为一项基本国策，压缩了不同观点的讨论空间，限制了社会的反思和纠错能力。质疑一胎化政策的声音被长期压制，即使在纯学术平台甚至内部刊物上，也不允许异于政策目标的观点出现。在这种背景下，学术界缺乏让不同独立研究成为决策科学依据的有效机制，而决策体制更是无法反思这种长期和宏观的方向性问题。随着政策的执行手段变得越来越精细和有效，整个社会却越来越远离对人口政策本身是否合理的思考。
有一种奇怪的现象是：在全面放开二孩政策之前，中国官方媒体可以比较自由地讨论经济、户籍、教育、科技、能源和医疗等很多方面的政策，唯独不能自由地讨论计划生育政策（可能是因为计划生育是“基本国策”的缘故）。直到近几年，随着人口政策的放宽，官方媒体上才允许出现批评计划生育的文章。我在2011年试图出版一本批评计划生育的书，找了很多出版社都遭到了拒绝。
在实行一胎化政策期间，计生宣传把人口当成负担，把人口多作为中国落后的主要原因之一，甚至在中小学教科书中也有很多涉及计生的宣传内容。当然我们现在知道人口多也有很多好处，少子化和老龄化有很多害处。但是过去一边倒的舆论宣传，导致“人口多是负担”的观念深入人心，虽然为当时贯彻一胎政策起到了推波助澜的作用，但也给后来人口政策的调整埋下了隐患。
还有一个宣传点，就是把中国人说成全世界最喜欢多生孩子的民族，好像如果不严格执行一胎化政策就无法控制人口增长。实际上，从1950年至1980年，中国人口占世界人口比例都是22%，基本上并没有变化。这种片面的宣传和观点，在当时会有利于一胎化政策的实施，但同样埋下了巨大隐患。后来即使种种迹象都显示中国的生育率已降至极低水平时，还是有人拒绝相信中国人不愿意生了，甚至当计生委的人口数据和人口普查的数据存在巨大差异时，大多数人依旧选择相信计生委那个明显偏高的生育率数据。
二、被粉饰的人口数据
由于一边倒的宣传，使得科学和理性的讨论长期缺位，并且导致人口和生育率的数据极其混乱，甚至连人口调查的生育率数据都会被计生委随意扭曲和粉饰修改。例如，尽管2000年全国人口普查数据显示当年生育率仅有1.22，却被计生委以漏报严重为由，自行大幅调高到1.8，并在之后十年里一直把1.8当作权威数据和制定人口政策的基础。2007年1月公布的由300多位专家撰写的《国家人口发展战略研究报告》也认为，当时中国的总和生育率是1.8。2010年全国人口普查数据显示当年生育率仅有1.2，但计生委仍然坚持认为当时的实际生育率接近1.8。
下表列出了2006年至2016年的总和生育率数据，有两种数据来源，第二列是国家统计局每年抽样调查得到的生育率（其中2010年数据是六普数据），第三列是原国家卫计委在2017年开展的全国生育状况抽样调查得到的生育率。
从上表可以看出，原国家卫计委公布的生育率，每年都远远高于国家统计局的数据。
计生委的错误数据误导了很多国内外学者，我2010之前在美国斯坦福大学和芝加哥大学学习人口经济学。当时所有教授在谈到中国人口问题时，都引用来自计生委的错误数据，以为中国当时还有1.8左右的生育率。但实际上，那时中国的生育率已经跌到了1.5以下。直到后来我深入研究后，才开始怀疑这个1.8的数据，结果发现计生委和统计局的数据偏差非常大。这些数据误导了国内外的大部分学者，严重影响到整个社会的正确认识和人口政策的及时调整。
三、缺乏独立的多学科专家参与
卫计委（以及过去的计生委）对于生育数据的扭曲和错报，如果有更多来自其他部门或者学者的参与，就会及时得到制止。但是计生委过去在人口问题上长期把持官方的研究权、汇报权、解释权和决策权，导致其他学科的人员难以参与。
其实生育政策绝对不只是一个简单的公共卫生决策，也涉及到统计学、社会学和经济学，需要各个专业领域的学者参与决策，尤其是经济学领域。毕竟人口对经济的影响深远且重大，属于非常复杂的经济学问题，远远超出了计生委系统所谓“人口学家”的能力范围。十几年前，我曾跟一些经济学家谈起人口政策，当时就觉得很诧异，中国居然鲜有经济学家关心人口问题，他们普遍认为人口问题是专属计生委管辖的领域。尤其他们也被错误数据长期误导，一直认为中国生育率还有1.8这种比较高的水平。
从那时起，我开始和很多经济学家和人口学家交流中国的人口问题。中国的很多人口学家其实知道真实人口数据，但他们缺乏经济学的知识，而且大多已经被“人口多是负担”的宣传洗脑，并不认为人口萎缩会导致严重后果。所以在他们看来，即使真实生育率比官方数据低很多也不是大问题。与之形成鲜明对比的是，我很容易跟经济学家们达成共识，大家都认为低生育率和人口萎缩会引发严重的经济问题。可问题在于，经济学家都不知道中国的生育率已经如此之低。造成上述蹊跷现象的原因，首先是被刻意误导的生育率数据，同时也是计生委长期垄断话语权从而妨碍跨学科讨论的结果。
计生委在人口问题上不仅缺乏专业性，而且丧失独立性。当时，计生委具有很高的政治地位，在全国范围内管理几十万名计生工作者。对于计生系统的考核目标就是降低生育率，然而当生育率已经降至很低水平时，计生系统却可能基于部门利益而不甘心退出历史舞台，所以其提供的政策建议乃至数据汇报未必客观独立，甚至可能被短期的部门利益所绑架。
比如，中国社科院人口与劳动经济研究所曾在2012年主编的《人口形势的变化和人口政策的调整》一书预测：如果在全国所有地区同时放开二孩政策，会出现生育率的大幅升高，在放开二孩后的头几年，总和生育率可能会超过4.4。如果当时有人相信了这个预测，或许又会担心放开限制之后可能出现“人口膨胀”的局面。但短短几年之后，事实就证明了这个预测有多么离谱。在实施“全面二孩”的政策之后，总和生育率最高的时候也没超过1.8，而且很快又重新下跌。回头再看如此离谱的生育率预测，相关部门的专业性和独立性自然会备受质疑。所以只有引入跨学科的观点，才能避免被某个利益相关部门垄断话语权之后进行误导。
四、缺乏国际交流
国际上对于人口政策的认识早就出现了转变。日本是最早进入少子化问题的国家，后来东亚其他国家和地区也相继经历了低生育率问题。比如中国香港、中国台湾和韩国，八十年代的生育率就已经低于更替水平。这些地区和中国大陆的文化相近，父母普遍注重小孩的教育，所以在应试教育的压力下，都不愿意生育太多的小孩。如果经常跟这些国家和地区的人口学者交流，很快就能意识到中国未来可能面临的问题。可惜，由于前面提到的舆论限制、数据误导和计生委长期垄断话语权等问题，中国学者很少关注国际上的人口研究。当我在2010年跟许多国内官员讨论全球人口形势时，十分惊奇地发现，他们对此最简单粗暴的回应是，中国有自己的国情，国外的数据和研究对中国没有借鉴意义。
虽然这些生育率更早下降的国家和地区，的确比中国更加富裕一些，但国际经验不能简单粗暴的以“国情不同”予以忽略。我后来通过研究发现，其实中国的生育率下降趋势和其他国家非常相似。除了这些相对富裕的国家和地区之外，就连泰国甚至伊朗等国家也出现了生育率下降，而后者很多方面的发展可能还落后于中国。
经常会看到一种说法，表示中国是世界上人口最多的国家，所以公共政策的制定也注定和他国不同。这其实是一个谬论，所有问题乘以十四亿当然是一个大问题，但所有解决办法乘以十四亿更是绝对巨大的力量，因此还是要用人均数据来分析公共政策。例如，如果把中国看成由很多城市和农村组成的共同体，那么每座城市都要研究其最佳的公共政策，其中也应当包括人口政策。如果每座城市都面临低生育率的问题，那么每座城市都应该调整人口政策，进而影响到国家层面的政策变化。
恰恰由于中国是个大国，反而更应该在小范围积极尝试新政策，产生了积极效果就可以在全国推广，遇到问题也可以在不影响大局的情况下及时纠正。比如，当初上海等大城市的生育率首先跌至极低的水平，如果可以在这些城市试点废除一胎政策，然后对试点数据进行科学分析，取得明显成效就可以推广到全国，这样就可以快速且稳妥地推进整个国家的政策调整。
到了2010年，很多低生育国家已经调整了生育政策，从限制生育转变为鼓励生育，中国成为唯一一个在超低生育率情况下依旧严厉限制生育的国家。成为政策孤岛的现实，理应引起我们足够的重视，难道全世界只剩下我们是唯一的正确者吗？当然，哪怕是做出了与众不同的选择，只要决策建立在充分研究全世界的数据和政策的基础上，那也未尝不可。但如果仅以国情不同作为借口，就推出一项在全世界范围内独一无二的重大政策，就必须慎之又慎。
人口政策调整滞后的后果
2012年以后，随着新一届政府的上任，人口政策的调整迎来了契机。中国政府开始重新评估人口政策，在2013年10月宣布开始实施单独二孩政策，舆论方面也逐步允许公开讨论计划生育的负面效应。2015年10月，宣布实施全面二孩政策。2018年3月，国务院机构改革不再保留国家卫生和计划生育委员会，组建国家卫生健康委员会，这是自1981年国家计划生育委员会组建以来，国务院组成部门中第一次没有“计划生育”名称。
在上述人口政策调整之后，新出生人口曾出现短暂的小幅反弹，但由于人口政策的调整实在过于滞后，导致中国依旧面临极为严峻的人口形势。2021年5月11日，国家统计局公布了第七次全国人口普查数据，2020年的全国出生人口只有1200万，出生率创下有记录以来新低。从2017年到2021年，中国的出生人口已经连续五年下降，总和生育率跌至1.1，几乎是世界最低。根据育娲人口研究发布的《中国人口预测报告2021版》，在中预测情形下，中国出生人口将在2050年降至773万，2100年仅有306万。中国现在的出生人口只有印度的一半，到本世纪中叶只有印度的1/3，到2100年可能不到印度的1/4。按此预测，中国出生人口将在2083年被美国反超，到2100年只有美国的2/3。现在中国总人口还达到美国的四倍多，可出生人口却将在两代人后被美国反超，可见人口衰竭之快。
所以，中国未来必须推出比其他国家更大力度的鼓励生育政策，才能弥补由于政策未能及时调整而形成的巨大损失。2021年5月31日，中央政治局召开会议，三孩政策靴子落地。以7月20日公布的《中共中央、国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》为标志，中国的生育政策从限制生育转向鼓励生育。
经验教训
回顾历史并不是要责难过去，而是为了更好地面向未来。一项公共政策可能在某个历史阶段看似合理，但随着情况的不断变化，就需要及时优化和调整政策。随机应变，对于小国可能比较容易，所谓“船小掉头快”。这是因为小国政府的部门、人员和层级都比较少，信息传递和沟通的障碍也就相对较低。而对大国来说，各种新情况和新数据的传达就可能会慢一点，未必总是畅通无阻。所以大国针对重大公共问题所做出的决策，就必须形成相对公开和科学的决策机制。重大公共问题的决策，需要跨学科的开放讨论，并且准确统计和科学分析国内外各项数据，从而全面借鉴各国和各地区的经验。中国人口政策的滞后，正是由于缺乏科学的决策机制，导致了政策调整远远滞后于低生育率的形势。“兼听则明偏信则暗”，无论人口政策、教育政策还是防疫政策等重大问题，都需要广开言路。只有允许不同观点的发声，才有利于促进决策的科学化，实现人民至上和生命至上的崇高目标。
文章选自微信公众号“绕梁说”，2022年4月29日
