董克用：关于我国养老金制度中长期改革的思考
2020年10月23日
董克用，CCG学术委员会专家，中国人民大学教授。
一、养老金制度“十四五”规划期的改革重点
1、加快实现城镇职工基本养老保险全国统筹。
城镇职工基本养老保险实现全国统筹是我国养老金制度改革的关键。只有完善和稳定了第一支柱的城镇职工基本养老保险，才能给第二、三支柱的发展释放更大的空间。之所以在国家政策反复强调推进之下，城镇职工基本养老保险至今仍未完成，其主要原因是现行城镇职工养老保险制度的碎片化程度过深、制度参数和运行机制没有统一标准。因此要想真正落实城镇职工养老保险制度的全国统筹，前提是要做到五个统一，即统一缴费基数计算办法、统一缴费率、统一待遇计发办法、统一资金池和统一信息管理服务系统。
首先是统一缴费基数计算办法。为公平分配单位和个人的缴费负担，必须逐步完善并统一基本养老保险缴费基数政策，以促进基本养老保险全国统筹。具体过程分为两步：第一步，规范并统一不同人群应缴费工资核定方式；第二步，要在全国范围内逐步统一各类参保人员的个人缴费基数政策，统一不同地区和不同类型单位的单位缴费基数。
其次是统一全国各地基本养老保险制度的缴费率。缴费率的参差不齐是地区间不公平和制度碎片化的另一个重要体现，缴费基数计算办法的统一只有加上缴费率的统一才能形成统一的基本养老保险缴费制度。
三是统一待遇计算办法。统一待遇计算办法是实现基本养老保险全国统筹的关键。如果说统一缴费基数主要解决企业之间负担不公平问题的话，那么统一待遇计算办法，实现参保人员无论在何地工作，只要缴费额相同则待遇相同。只有这样，才能将以省为单位的分割的养老保险制度改革成全国统一的基本养老保险。由于待遇计算办法涉及所有参保人的切身利益，其改革难度高于统一缴费基数。
最后是统一基本养老保险的资金池和信息管理服务系统。只有全国的缴费进入统一的资金池才意味着具备了基金统筹使用的条件，包括统一投资增值、统一调配、统一计发等。与此同时，建立一套统一的基本养老保险基金信息管理服务体系作为保障机制也是必不可少的。
2、整顿夯实缴费基数，推动降低缴费率
基本养老保险制度缴费基数的不实不仅造成了各地区各行业税费负担的不均，同时也是造成基本养老保险收支缺口扩大和可持续性危机的重要因素。缴费基数和缴费率共同决定了缴费额，因此在总缴费额确定的情况下，缴费基数和缴费率便是此消彼长的关系。“十四五”期间，如能规范统一基数核算办法，夯实缴费基数，将能为进一步降低企业缴费率创造可能。
缴费基数的确定分为两个层面，个人缴费基数和单位缴费基数。
首先是个人缴费基数的确定。要统一各地职工平均工资指标计算方法，包括明确职工平均工资概念和统一各地平均工资指标的统计口径。为确保用人单位和职工个人能足额缴纳基本养老保险费用，建议以职工个人的当月应缴费工资作为缴费基数。可以维持缴费基数上限比例不变，要以当地最低工资为缴费基数下限。这样能保证单位和参保职工按实缴费、即时缴费，保证同期的工资性收入和基本养老保险缴费的一致性。
其次是单位缴费基数的确定。本文建议在做实个人应缴费工资和调整缴费基数上下限范围的基础上，将全国各地单位缴费基数核定方式统一为单基数法，即以单位职工个人缴费基数之和作为单位缴费基数。
3、加快启动延迟退休方案，鼓励延长实际缴费年限
十八届三中全会 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”。然而由于延迟退休具有很强的社会敏感性，政策至今仍未推出。鉴于中国人口平均预期寿命持续增加的现状和人口老龄化程度不断深化的事实，本文建议“十四五”时期加快启动渐进式的推迟退休方案，例如可通过将退休年龄和养老金领取比例挂钩的方式，增加延迟退休的吸引力。
此外，要缓解“断保”现象，需要解决两个问题：第一是15年的最低缴费年限过短，对于一个30岁参加工作的男职工来说，连续工作15年后才45岁，距离60岁退休还有15年之久；第二是持续缴费对提高退休待遇的影响作用不及预期，远没有每年待遇提高的幅度大，“多缴多得、长缴多得”的激励机制无法体现。因此，未来要突出“多缴多得、长缴多得”的激励机制，加强待遇计发公式中个人缴费的比重，从而鼓励参保人延长缴费年限，待时机成熟可适当提高最低缴费年限，逐步完善基本养老保险的领取资格。
4、完善国有资本划转制度，推动养老保险基金投资运营
眼下划转国有资本充实社会保障基金力度仍显不足，“十四五”阶段需要进一步完善制度设计，加大国有资本划转力度。本文建议做好如下几点：第一，应该立足长远设计方案，瞄准未来养老金缺口；第二，在确定划转对象时，应该系统规划中央与地方划转的国有资本，与深化国有企业改革目标紧密结合；第三，划转的比例可以更灵活一些，并根据需要进行动态调整；第四，承载主体需要管好用好划转的股权，确保其获得比较理想的资本收益。
伴随基本养老保险制度的全国统筹，基金结余将逐渐全部实施投资增值。届时单一的投资模式将很难实现养老保险基金的保值增值，因此需要改进投资模式，丰富投资方式。除了继续发挥全国社会保障基金理事会的作用外，可以建立新的基本养老保险基金中央投资运营机构。新的机构与全国社会保障基金理事会形成既分工协作又相互竞争的局面，共同促进基本养老保险基金的保值增值。当然，即使不直接参与投资运营，作为委托人的省级政府也需要成立专业化的机构，切实承担起委托人的责任。
5、建立居民养老保险待遇调整机制和个人缴费激励机制
“十三五”规划中已经明确提出需要建立基础养老金正常调整机制，且给出了调整依据、标准确定方法和决策机制等原则性内容。下一步需要加快明确具体的调整依据和决策机制。包括城乡居民基础养老金如何与居民收入挂钩，城乡居民基础养老金如何与物价水平挂钩，城乡居民基础养老金如何与职工基本养老保险挂钩，以及城乡居民基础养老金的调整周期如何等。调待方案的设计需要在兼顾公平性、充足性和可持续性等原则基础上进行严谨的数据精算。
此外，要进一步完善财政补贴对缴费的激励作用，健全参保缴费激励机制，积极引导参保居民选择更高档次缴费，促进城乡居民基本养老保险制度可持续发展。针对目前农村缴费水平普遍偏低的现象，财政补贴应该主要集中对农村和农业人口的激励。
6、降低企业年金建立门槛，扩大第二支柱覆盖面
“十四五”时期，第二支柱的改革也需要同步进行，需要解决的核心问题是扩大制度覆盖面。据此本文提出如下几点改革建议。
第一，降低甚至取消企业年金建立门槛，引入自动加入机制。依法参加基本养老保险并按时足额缴费、已建立集体协商机制和企业要有盈利三条企业年金建立门槛显然已经不合时宜，自动加入机制是扩大制度参与率的突破口。
第二，适当放开个人投资选择权。中国企业年金制度属于DC制度，实行企业统一投资模式，其制度特征是不同风险偏好和不同年龄的人群不加区分地只由一个统一的产品计划覆盖，全体职工享受一个比较低的养老金收益水平，产品缺乏多样性和灵活性，同质化严重，缺乏市场服务意识。实施“有限放开选择权”可以将年金基金的投资期限区分开来，将长期投资基金分离出来，资本市场可获得几十年期限的长期基金，这将有利于资本市场的建设，减少市场波动，抑制市场投机行为。
第三，完善EET型税优政策。包括退休后领取企业年金时应设计税起征点；对投资收益部分是否在领取阶段征税要十分慎重；企业年金转为商业年金产品后应考虑给予一定税优政策；进一步提高税优比例等。
第四，进一步扩大企业年金基金投资范围。包括进一步扩大企业年金投资品种；放开企业年金参与金融衍生品交易，形成多元化投资策略；放开权益投资上限；扩大企业年金投资区域，适时开展境外投资等。
第五，建立第二、三支柱之间自由转换机制。结合第三支柱建设，可在第二、三支柱的顶层设计中建立自由转换通道机制，满足劳动力资源的流动。当进入中小微企业成为雇员时账户就成为企业年金账户，当回乡务农或自主创业时就可转换成为个人养老保险账户。
7、加快建立第三支柱个人养老金
第三支柱个人养老金体系的建立对于中国建成多支柱养老金体系至关重要。在进一步完善第一支柱基本养老保险制度和第二支柱年金制度的同时，“十四五”时期要尽快建立起第三支柱个人养老金体系。
推进第三支柱的建立有三个关键点，第一是制度模式以“个人账户”为核心，包括设立具有唯一性识别的个人账户，依托多方载体提高第三支柱个人养老金的覆盖面，以及依托社会保障卡建立第三支柱个人账户信息平台等。
第二是设计合理的税收优惠模式，包括合理运用EET或是TEE的税延模式，设置合理的税优比例或者额度，同时配合个人所得税改革，提高税优标准，适时推出将第三支柱缴费纳入附加扣除范围。
第三是多元化的参与产品和投资渠道，考虑将银行、基金、保险等多类养老金融产品纳入选择范围，以及考虑建立产品准入制度和默认投资工具机制等。
二、我国养老金制度长期改革方向
1、第一支柱城镇职工基本养老保险“统账分离”，回归现收现付
中国养老金体系未来的改革方向是实现定位清晰，功能明确的多支柱养老金体系。而现行第一支柱采用的“统账结合”模式暴露出一系列的问题，尤其是个人账户。社会各界对于个人账户的存留以及未来的改革方案也一直存在争议。
一些专家认为，个人账户应保留，甚至账户比例应当扩大，但不积累实际资金，最终改革目标是转型成为瑞典的名义账户制度（NDC）。其理由有三点，一是减轻了“坐实”个人账户的当期财政压力；二是个人账户作为养老保险“多缴多得”的制度载体，能够激发参保人的缴费积极性；三是改为名义账户后，可以引入预期余命自动平衡机制，有助于实现养老金财务平衡。名义账户制看似美好，但在中国国情下却很难解决以下几个问题：第一，中国现行个人账户存在继承性质，而名义账户制不可继承；第二，名义账户如不进行投资，便与现在的空账无异，如进行投资便需要坐实；第三，自动平衡机制根据总体余命调节，对寿命较长的个体来说，养老金会提前领完，违反了终身保障原则；最后，名义账户制失去了第一支柱的共济功能，挤占了第三支柱的部分功能，不利于建立清晰的养老金三支柱体系。
因此，本文认为实现城镇职工基本养老保险“统账分离”是最为合适的改革方案。一方面，统筹账户回归现收现付制度，雇主与雇员共同缴费，能够实现代际和代内调节，保有其“互助共济”、“社会公平”的性质。另一方面，在承认原来个人账户积累额的前提之下，分离出第一支柱，适时并入第二或第三支柱，实现实账积累。如此既能解决个人账户问题，又推动了二三支柱建设。
2、正确认识城乡居民基本养老保险，统筹部分建立零支柱
城乡居民基本养老保险与城镇职工基本养老保险存在本质区别，需要正确认识并理清关系。从缴费端看，居民养老金由于没有雇主，因此只有个人缴费；个人自愿选择缴费标准，大多数参与者选择了按照最低标准缴费。从支付端看，它是普惠性公共养老金为主体，个人养老金为辅助的制度。可见城乡居民基本养老保险制度确切地应该定位为普惠制养老金制度。
未来改革的路径应该是分离基础养老金和个人帐户养老金。将社会统筹部分待遇给付直接定位于零支柱，通过中央财政和地方财政给付为城乡居民提供普惠式的、保障底线的养老金，且仍然保持中央财政和地方财政双层负担模式，但是需要统一标准计算方法，建议与当地居民基本消费水平挂钩。个人帐户按照其自愿原则，纳入即将建立的第三支柱，并通过税收优惠等激励措施，激励城乡居民加入养老储蓄式的第三支柱个人养老金。
3、核算历史欠账，厘清补贴责任
无论是第一支柱的“统账分离”改革，还是出于提高养老保险制度财政可持续性和控制财政支出规模，需要做的一件事都是妥善处理制度转型遗留下来的历史欠账问题，同时划清财政补贴的合理边界，厘清补贴责任。
历史欠账问题是1997年制度改革导致的，其内容是老人的养老金和中人视同缴费的个人账户部分。首先，不论中人视同缴费的个人账户还是新人实际缴费的个人账户，都必须承认其账户积累，且产权归缴费人所有，这部分资金来源理应由财政负责。其次是欠款的核算问题。以1997年改革为界，改革前的老人和中人是虚账；改革后的新人是实账，通过准确核算改革后的欠账金额，同时以此为标准倒推改革前老人中人的欠账规模，即可明确财政需要承担的补贴总额。
最后，国家需要明确制度的补贴责任，在人口老龄化加深和宏观经济下行的背景下，财政支出压力逐渐加大。未来养老保险制度的改革目标应以自我平衡为主，因此现阶段应以加快推动财务可持续的养老金制度体系建设为核心，建立过渡时期的财政补贴机制，转换兜底补贴为辅助补贴，合理控制补贴增速和规模，以保障制度转型的顺利完成。
文章选自金投网，2020年10月20日
