纪文华：多边规则如何守护全球供应链韧性？隐忧与对策
2025年8月22日
2025年7月24日，全球化智库（CCG）在北京千禧大酒店成功举办第15期“名家对话午餐会”。会上，对外经贸大学法学院教授、中国世贸组织研究院研究员纪文华发表以下观点：
感谢王会长今天的邀请。这是一场规格很高的活动，我非常高兴有机会就供应链产业以及供应链的韧性与稳定性问题，分享一些个人的看法。与之前几位发言人略有不同的是，在我研究这一议题时，发现了大量的中断、动荡与对立。这也是我们之所以要讨论这一问题的原因——如果一切顺利，自然就不会有人担心稳定与安全。正因为过去几年，许多国家都采取了各种措施，全世界才会集中探讨如何应对供应链的安全与稳定问题。
我曾撰写过一篇题为《加强多边规则构建，推动供应链安全稳定与可持续发展》的文章。作为一名法学院教授，我一直在思考，我们能够在多边层面做些什么来应对问题，并为世界经济创造一个更好的、基于法律和规则的环境——不仅是为了某一个国家，而是为了全世界。我的发言大体分为两部分，首先谈谈当前形势。考虑到时间有限，我会尽量简要。
首先，近年来，全球产业与供应链的结构日益复杂，并呈现出政治化趋势。大国战略竞争、地缘政治冲突、技术变革、全球疫情以及气候变化等挑战，都促使各国出台了各种国家层面的政策与贸易措施，旨在所谓“加强本国供应链的韧性与安全”。据我的观察，这些政策应对与贸易行动大体可分为三类。
第一类是单边化、内向型的措施。一些国家通过国内法律与政策，对特定外国商品实施贸易与投资限制，为本国特定产业提供补贴，排斥外国竞争者，或严格执行出口管制。我手中有一份此类措施的长名单。这些国家还会对本国供应链开展安全审查，并推动与某些特定合作伙伴的“脱钩”。问题在于，尽管这些行动声称是为了减少外部依赖、增强本国供应链韧性与安全，但其中大部分措施都超出了多边规则所允许的合理范围。因此，这些措施本质上具有排他性与破坏性，通常违反多边规则，增加各方经济成本，并加剧全球供应链的碎片化与不稳定性。这就是第一类。
第二类是区域性与“小多边”安排。一些国家通过双边或多边机制，以小范围的合作形式，与特定数量的伙伴或盟友在某些供应链领域建立更紧密的联系。尽管这些安排可能在参与国之间提升一定的稳定性，但同时也会在全球贸易体系中制造新的分化，对非参与方形成更高的壁垒。根据我的经验，这类“俱乐部式”安排往往缺乏明确的规则，而且由于各国国家利益不同、协调难度较大，其有效性也十分有限。
第三类措施旨在通过多边机制实现规则协调与风险缓释。若干国家试图利用世界贸易组织（WTO）、二十国集团（G20）、亚太经合组织（APEC）等平台，推动贸易开放并加强全球在供应链韧性方面的合作。例如，2023年底，中国向WTO提交了一份有关加强全球产业链供应链韧性与稳定性的文件，并在阿布扎比召开的WTO第13次部长级会议上提出了一份联合部长声明的建议。最终，该会议的成果文件中纳入了第六段，强调开放、包容、韧性、可持续、多元化以及可靠的全球供应链的重要性。尽管这些表述中存在一定的自相矛盾，但未来在制定相关国际规则时，这些要素都应被考虑在内。当然，问题在于，这些多边倡议目前仍主要停留在概念层面，尚未产生任何具体可操作且具有约束力的文书或规制。它们非常空泛，会后几乎无人遵循。这正是我们在多边层面所面临的困境。
接下来，我要强调的第二点是：多边主义的重要性。我们应当努力利用多边平台开展实质性工作，因为现实中，我们可能将面临一个相当长的时期，在此期间，三类措施将并存且趋于强化，尤其是单边限制将日益普遍。越来越多国家开始担忧，因为当别国采取措施保护自身安全与稳定时，它们也会加入这一进程，采取更多扭曲贸易的措施，保护自己、损害他人，而他人也会反过来损害你，从而进一步加剧全球供应链的中断。
因此，我认为，负责任的国家不能在全球规则不断被侵蚀、合作持续恶化的情况下袖手旁观。鉴于第一类和第二类措施的破坏性影响，加强多边机制、推动基于规则的供应链安全与稳定安排，应当被视为不仅是遏制或扭转当下恶性循环的手段，更是未来最具建设性的前进方向。这不仅是较优选项，可能还是当各国感到疲于应对时唯一可行的选择。在此背景下，我认为，启动多边讨论，以达成某种关于产业链与供应链安全与稳定的全球性安排或全球性共识，既可行又必要。当然，在短期内取得实质性突破的可能性不大，但尽早介入是防止长期无序化和进一步经济“脱钩”的关键。
不过，这里引出了两个关键问题，我相信在座各位都有这样的疑问：第一，如何推动这一安排？第二，这一安排应当包含哪些内容？针对这两个问题，我提出一些初步建议。
首先，在推动过程方面，我认为应由一批志同道合、目光长远的WTO成员国发挥引领作用。这不应采取“观望”态度。然而，如今许多国家无论在供应链问题上，还是在应对美国加征关税时，均采取观望策略。“观望”在当下已无济于事。因此，应当在WTO或G20等平台上发起非正式工作组或“小多边”倡议，类似于“联合声明倡议”（JSI）的形式。这将有助于提高该议题的关注度并积聚推动力。
其次，在实质内容方面，这一安排可以包括哪些要素？我提出以下几点建议。当然，这不是详尽清单。作为一名法律教授，我总是会设想在提案中应有哪些具体的条目。我列出七点建议：
第一，改革现有WTO规则的适用性与权威性，以凸显其重要性。
第二，反对基于国籍或经济模式的“脱钩”措施，推动开放与包容。这两点并非新鲜观点。
第三，明确在何种条件下可采取供应链稳定与安全措施。有时，确实有权采取某些措施来保护稳定与安全，但标准是什么？在什么条件下才允许？我们或许可以采用原则导向、例外规定与量化门槛相结合的方式，界定在哪些情形、哪些行业可以采取措施、这些措施的影响范围，以及是否应对其影响设定上限。
第四，明确在关键供应链中占据主导地位国家的供应保障义务，并具体界定禁止采取的限制性行为。任何关键进口品的重要供应国由于其主导地位，应承担一定的责任，在一定程度上对全球供应稳定负有保障义务。因此，应当探讨设立此类供应保障义务。许多国家在特定领域拥有此类供应链主导地位，如果能够就此类义务展开讨论，其他国家可能会因此减少担忧。
第五，规范国家安全例外条款的使用，或可通过制定非限制性情形的负面清单加以明确。
第六，强化法律的可执行性。
第七，建立透明度机制。
当然，规则制定过程不会轻松，但我相信如果能够成功，世界经济和基于规则的贸易体系都将从中受益。
总结而言，国际经济合作的可持续性依赖于法律规则、政治信任与制度稳定。唯有如此，方能保障供应链的长期韧性与稳定，避免陷入零和对抗的陷阱。这是我们共同的责任，而非某一国独自承担。这就是我的观点，非常感谢大家。
本文依据嘉宾在由全球化智库（CCG）主办的“CCG名家对话午餐会”上的发言录音整理，未经本人审阅，转载请注明出处
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